Die Gefahr, dass das Land in eine verfassunggebende Versammlung abrutscht

Der Vorschlag, in Kolumbien eine verfassunggebende Nationalversammlung einzuberufen, ist in der politischen Debatte erneut aufgetaucht. Er stellt eine Alternative zu einem Referendum dar und ist generell ein Weg, die Hindernisse zu überwinden, die der derzeitige institutionelle Rahmen aus Sicht der aktuellen Regierung darstellt.

Präsident Gustavo Petro und Justizminister Eduardo Montealegre haben darauf hingewiesen, dass der Kongress wesentliche Strukturreformen blockiert habe. Sie argumentieren , dass diese Blockade – neben Verfahrensfragen – einen Rückgriff auf die verfassunggebende Gewalt rechtfertigen könne, um die Instabilität in der Legislative zu überwinden.

Montealegre hatte bereits im Mai 2024 in einer Pressemitteilung erklärt, dass die verfassunggebende Versammlung nicht nur legitim, sondern auch eine politische Verpflichtung sei, die sich aus dem Friedensabkommen von 2016 ergebe, da dieser Vertrag „Verfassungsstatus“ habe und die Exekutive die Befugnis habe, ihn durchzusetzen.

Dieser Vorschlag hat jedoch eine intensive rechtliche und politische Debatte ausgelöst, die die Polarisierung verschärft und Fragen zu institutionellen Grenzen und der Wahrung der Rechtsstaatlichkeit aufgeworfen hat. Daher ist es unerlässlich, seine rechtliche Durchführbarkeit und die zu seiner Umsetzung notwendigen Verfahren zu analysieren und die politische Bedeutung einer verfassunggebenden Versammlung zu bewerten , da dieser Prozess ein Gleichgewicht zwischen politischer Legitimität und der Einhaltung des geltenden Verfassungsrahmens erfordert.

Im Rahmen dieser Debatte wurden mehrere Optionen für die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung angesprochen, darunter die Möglichkeit, dies durch ein Referendum zu tun , ohne dass vorher ein Gesetz erforderlich wäre, oder durch eine direkte Bürgerinitiative durch das Sammeln von Unterschriften, wie es die Artikel 3 und 103 der Verfassung erlauben.

Diese Alternativen waren jedoch Gegenstand rechtlicher Anfechtungen und könnten für verfassungswidrig erklärt werden , da Artikel 376 die Verabschiedung eines Gesetzes durch den Kongress als einzig legitimes Mittel festlegt: „Durch ein vom Kongress mit der Mehrheit der Mitglieder beider Kammern verabschiedetes Gesetz kann das Volk durch Volksabstimmung dazu aufgerufen werden, darüber zu entscheiden, ob eine verfassunggebende Versammlung zum Zwecke einer Verfassungsreform einberufen werden soll.“

Dieser Ausnahmemechanismus ermöglicht die Ersetzung oder wesentliche Reform der politischen Charta. Seine Aktivierung unterliegt jedoch strengen rechtlichen und politischen Bedingungen, wie sie in den Artikeln 58–63 des Gesetzes 134 von 1994 und in Artikel 20 Absatz e des Gesetzes 1757 von 2015 festgelegt sind. Gemäß diesen Regeln wären folgende Schritte zu befolgen:

Verabschiedung eines Einberufungsgesetzes: Der Kongress muss ein Gesetz verabschieden, das die Gründe und den Umfang der Verfassungsreform, die Anzahl der Mitglieder der Versammlung, die Regeln für ihre Wahl, den Zeitrahmen für ihre Arbeit und den Mechanismus für die Einberufung durch ein Referendum klar festlegt. Dieses Gesetz erfordert die absolute Mehrheit beider Kammern , d. h. mindestens 54 Senatoren und 86 Abgeordnete.

Verfassungsprüfung: Vor seinem Inkrafttreten muss das Gesetz zur Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung gemäß Artikel 241 der Verfassung vom Verfassungsgericht geprüft werden , um sicherzustellen, dass es demokratische Grundsätze achtet, keine Grundrechte verletzt und die in der Verfassung festgelegten materiellen und verfahrensrechtlichen Beschränkungen einhält.

Zustimmung durch Volksabstimmung: Sobald das Verfassungsgericht das Einberufungsgesetz verabschiedet hat, muss eine Volksabstimmung stattfinden, bei der die Bürger über die Einsetzung einer verfassunggebenden Versammlung entscheiden können . Damit das Ergebnis bindend ist, muss es mehr als ein Drittel der Wählerstimmen umfassen.

Die Einberufung der verfassunggebenden Versammlung wird genehmigt, wenn mindestens ein Drittel der Wähler dafür stimmen. Basierend auf dem aktuellen Wählerverzeichnis wären dafür mindestens 13.696.612 Ja-Stimmen erforderlich.

Wahl der Mitglieder der verfassunggebenden Versammlung: Wenn die Versammlung bestätigt wird, findet die Wahl ihrer Mitglieder innerhalb von zwei bis sechs Monaten statt.

Sobald die Versammlung gewählt ist, ist sie während ihrer festgelegten Amtszeit befugt, über die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Angelegenheiten zu beraten und Bestimmungen zu genehmigen.

In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu betonen, dass die verfassunggebende Versammlung nach kolumbianischem Recht zwar ein weitreichendes Mandat hat, dieses jedoch nicht überschreiten kann. Eine verfassunggebende Versammlung kann ihr Mandat nicht erweitern oder mit unbegrenzter Macht handeln, es sei denn, sie wird vom Volk ausdrücklich dazu ermächtigt.

In verschiedenen Urteilen, beispielsweise im Urteil C-141 aus dem Jahr 2010, hat das Verfassungsgericht betont, dass die abgeleitete verfassunggebende Gewalt der demokratischen Legalität unterliegt und sich strikt an die in der Verfassung festgelegten Verfahren halten muss.

Obwohl der verfassungsmäßige und rechtliche Rahmen die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung erlaubt, ist es von entscheidender Bedeutung, den Umfang und die politischen Auswirkungen dieses Instruments vollständig zu verstehen, bevor man einen Prozess dieser Größenordnung in Angriff nimmt.

Verfassunggebende Versammlungen stellen einen der mächtigsten Mechanismen im modernen Verfassungsrecht dar: Sie ermöglichen den direkten Ausdruck der ursprünglichen verfassunggebenden Macht – der Volkssouveränität –, um den institutionellen Rahmen eines Landes umzugestalten oder zu ersetzen, was zu einer tiefgreifenden Neugestaltung des Gesellschaftsvertrags mit rechtlichen, symbolischen und politischen Auswirkungen führt.

Dieser Prozess hat das Potenzial, politische Systeme, die von Misstrauen, Korruption oder Ausgrenzung geprägt sind, durch die Schaffung eines transparenten, partizipativen und pluralistischen Raums wieder zu legitimieren . Darüber hinaus kann er einen neuen nationalen Konsens über die Ziele des Staates, die Machtorganisation und die Grundrechte konsolidieren und so die gesellschaftliche Versöhnung fördern.

Symbolisch gesehen bedeutet eine verfassunggebende Versammlung einen Bruch mit der Vergangenheit und die Konstruktion einer neuen nationalen Geschichte, wie die Beispiele Südafrikas 1996, Boliviens 2009 und auch Kolumbiens Verfassung von 1991 zeigen. Sie fungiert zudem als Instrument der sozialen Mobilisierung, fördert öffentliche Debatten und stärkt die Bürgerkultur in traditionell marginalisierten Bevölkerungsgruppen.

Institutionelle Unsicherheit während des Prozesses kann zu Gesetzeslücken und Streitigkeiten über die normative Vorherrschaft führen.

Obwohl es sich dabei um einen transformativen Mechanismus handeln kann, birgt er auch erhebliche Risiken, da seine Einberufung weder neutral noch technisch-mechanisch erfolgt.

Zwar kann dies ein Weg sein, institutionelle Starrheit abzubauen, die Demokratie zu vertiefen und den Gesellschaftsvertrag wiederherzustellen, doch kann es auch als Instrument zur Machtkonzentration, zur Aushöhlung verfassungsmäßiger Garantien oder zur Legitimierung persönlicher Projekte eingesetzt werden.

Institutionelle Unsicherheit während des Prozesses kann zu Gesetzeslücken und Streitigkeiten über die normative Vorherrschaft führen. Eine mögliche Vereinnahmung des Prozesses durch autoritäre Eliten oder Mehrheiten kann die Demokratie gefährden und das Risiko erhöhen, dass autoritäre Regime eine direkte Beteiligung vortäuschen.

Darüber hinaus besteht die Gefahr einer Schwächung bestehender verfassungsmäßiger Garantien, insbesondere der Grundrechte und Kontrollmechanismen, wenn keine klaren Grenzen gesetzt werden.

Der Fall der verfassunggebenden Versammlung Chiles (2021–2022) veranschaulicht sowohl die Erfolge als auch die Grenzen der Einberufung einer solchen Versammlung. Mit Geschlechterparität und Sitzen für indigene Völker war die Versammlung die erste ihrer Art weltweit. Ihr Vorschlag wurde jedoch im September 2022 von 62 Prozent der Wähler abgelehnt. Dies verdeutlicht die Kluft zwischen dem deliberativen Ideal und der öffentlichen Wahrnehmung sowie das Risiko, dass sich die Vorschläge als zu radikal oder unpraktisch erweisen könnten.

Zwar bieten verfassunggebende Versammlungen eine einzigartige Gelegenheit, den Gesellschaftsvertrag unter umfassender Beteiligung neu zu gestalten, doch bergen sie auch die Gefahr der Polarisierung , Ablehnung und Schwächung des sozialen Zusammenhalts, wenn die institutionelle Ausgestaltung und der Grad der Beratung nicht ausgewogen sind.

Im konkreten Fall Kolumbiens könnte die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung angesichts der starken politischen Polarisierung des Landes ein Risiko darstellen. Sie könnte die soziale und politische Spaltung verschärfen und Partikularinteressen statt eines nationalen Konsenses begünstigen.

Das Drängen auf eine verfassunggebende Versammlung als Lösung für die politische Frustration über den Kongress kann als ein Weg interpretiert werden, demokratische Kontrollmechanismen zu umgehen und die Legitimität von Institutionen zu schwächen, die von innen reformiert werden müssen. Kritiker und Rechtsexperten weisen darauf hin, dass dies einen Angriff auf die Gewaltenteilung darstellen und zu einem „Selbstputsch“ führen könnte.

Organisationen wie Dejusticia hingegen betonen, dass die vorgeschlagenen Reformen bereits im Rahmen der aktuellen Verfassung umsetzbar seien, und warnen vor den Gefahren eines Weges, der die Demokratie nicht stärkt, sondern schädigt.

Die Verfassung von 1991 gilt als eine der fortschrittlichsten in Lateinamerika. Sie verankert grundlegende soziale und kollektive Rechte und garantiert Mechanismen wie Bürgerschutz und -beteiligung. Sie schuf zudem Reformmechanismen, die eine schrittweise Anpassung ermöglichen, ohne die Verfassung vollständig ersetzen zu müssen.

Der Vertrag wurde mehr als fünfzig Mal geändert, um zentrale Fragen wie Gerechtigkeit, Machtgleichgewicht und Friedensabkommen zu behandeln. Daher können die notwendigen Veränderungen in Bereichen wie sozialer Gerechtigkeit, Agrarreform und Demokratisierung der Macht innerhalb dieses Rahmens erreicht werden , sofern der politische Wille und die institutionellen Kapazitäten vorhanden sind.

Das grundlegende Problem Kolumbiens war nicht der Mangel an fortschrittlichen Gesetzen, sondern deren unzureichende Umsetzung. Viele Versprechen der Verfassung von 1991 – wie das Recht auf Gesundheitsversorgung, kostenlose Bildung, territoriale Autonomie, die Anerkennung ethnischer Gruppen und in jüngerer Zeit die Verpflichtungen des Friedensabkommens – wurden von politischen, wirtschaftlichen und bürokratischen Interessen ignoriert, ihre Finanzierung gestrichen oder sabotiert.

In diesem Zusammenhang könnte die Förderung einer neuen Verfassung von der eigentlichen Herausforderung ablenken: der Konsolidierung eines leistungsfähigen, gerechten und effektiven Staates, der die bereits anerkannten Rechte garantiert. Zudem könnte die Einleitung eines Verfassungsprozesses ohne Behebung der strukturellen Umsetzungslücken zu einer neuen unerfüllten Absichtserklärung führen, was die Enttäuschung der Bürger und die institutionelle Unzufriedenheit weiter schüren würde.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung in Kolumbien keineswegs eine Lösung für die strukturellen Probleme des Landes darstellt, sondern sich zu einem kostspieligen, riskanten und destabilisierenden Unterfangen entwickeln könnte, wenn die Mindestvoraussetzungen für Konsens und institutionelle Reife nicht erfüllt werden.

Die Verfassung von 1991 ist nicht das Hindernis: Die eigentliche Herausforderung besteht darin, sie durchzusetzen, die Demokratie durch ihre wirksame Umsetzung zu vertiefen und die Fähigkeit des Staates zu stärken, Rechte zu garantieren und dauerhaften Frieden zu schaffen. Anstatt das Rechtssystem wiederherzustellen, muss Kolumbien sein Bekenntnis zur sozialen Rechtsstaatlichkeit, die in seiner aktuellen Verfassung verankert ist, bekräftigen.

MARCELA ANZOLA* – ÖFFENTLICHER GRUND**

(*) Rechtsanwalt an der Externado-Universität von Kolumbien, Ph. D. in Politikwissenschaften an der Externado-Universität von Kolumbien, unabhängiger Berater.

(**) Razón Pública ist ein gemeinnütziger Think Tank, der sich dafür einsetzt, dass die besten Analysten einen größeren Einfluss auf die Entscheidungsfindung in Kolumbien haben.