Verteidigung. Fast alles passt in die an die NATO gesendeten Daten
Von Observador kontaktierte Ökonomen bitten um weitere Informationen zu den an die NATO gesendeten Mitteln, um die Frage beantworten zu können, ob der aktuelle Haushalt höhere Ausgaben zulässt.
„Der Staatshaushalt für 2025 sieht einen positiven Haushaltssaldo von 0,3 % des BIP vor, was einen sehr geringen Spielraum darstellt, um eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben dieser Größenordnung ohne zusätzliche Einnahmen, Kürzungen bei anderen Posten oder methodische Änderungen zu bewältigen. Mit anderen Worten, es wäre notwendig, auf eine andere Buchführung zurückzugreifen, ähnlich wie es viele europäische NATO-Mitgliedsländer bereits tun, insbesondere durch die Einbeziehung kritischer Infrastrukturen, die zwar zivil genutzt werden, in Zukunft aber gelegentlich oder wiederkehrend militärisch genutzt werden könnten“, erklärte Paulo Monteiro Rosa, leitender Ökonom bei Banco Carregosa, gegenüber dem Observador und fügte hinzu: „In diesem Sinne könnte diese Erhöhung teilweise durch die Umprogrammierung der Ausgaben innerhalb des verfügbaren Spielraums, die Neuklassifizierung von Ausgaben mit doppeltem Verwendungszweck (wie Infrastruktur und Zivilschutz mit militärischer Funktion) und eine schrittweise Umsetzung, angepasst an die vorhandenen Ressourcen, ausgeglichen werden – all dies, ohne den Haushaltssaldo zu gefährden, wenn rigoros vorgegangen wird.“
Paulo Monteiro Rosa betont, dass Portugal laut einem NATO-Bericht im Jahr 2024 rund 1,58 % seines BIP für Verteidigung ausgegeben haben wird. Im Staatshaushalt für 2025 sind jedoch derzeit konsolidierte Verteidigungsausgaben von 3.065 Millionen Euro vorgesehen. Mit anderen Worten: Bei einem geschätzten nominalen BIP-Wachstum von 4,8 % dürften sich die Verteidigungsausgaben auf 294.271 Millionen Euro belaufen. Das bedeutet, dass die Verteidigungsausgaben nur 1 % des BIP ausmachen – und damit noch weit vom 2 %-Ziel entfernt sind. „Die Diskrepanz zwischen den von der NATO geschätzten 1,58 % des BIP und den im Staatshaushalt für 2025 angegebenen rund 1 % resultiert jedoch aus unterschiedlichen Rechnungslegungskriterien.“
Während Portugals Haushalt nur Ausgaben enthält, die direkt mit dem Verteidigungsprogramm in Zusammenhang stehen, folgt die NATO umfassenderen Kriterien, die auch Investitionen mit militärischem Nutzen außerhalb des Verteidigungsprogramms, internationale Missionen und Infrastrukturen mit doppeltem Verwendungszweck (zivil und militärisch) umfassen. Aus diesem Grund sind Portugals tatsächliche Verteidigungsanstrengungen größer als im Staatshaushalt ausgewiesen. Dies hat mehrere Stimmen dazu veranlasst, eine Überprüfung der nationalen Kriterien zu fordern, um sie an die der anderen Länder der Atlantischen Allianz anzupassen.
Der Rat für öffentliche Finanzen (CFP) äußerte sich weniger optimistisch hinsichtlich der Auswirkungen dieser Verstärkung der Verteidigungsausgaben auf die öffentlichen Finanzen, und Montenegro gab weiterhin keinen Hinweis darauf, dass das Land bis 2025 die 2-Prozent-Marke erreichen wolle. „Die von der NATO an die Mitgliedsländer gestellten Anforderungen, mindestens 2 Prozent des BIP für öffentliche Verteidigungsausgaben bereitzustellen , stellen Portugal vor erhebliche Herausforderungen, da das Land derzeit zu den europäischen Ländern mit den niedrigsten Ausgaben in diesem Bereich zählt (rund 1,5 Prozent des BIP).“
Im Dokument der GFP über die Wirtschafts- und Haushaltsperspektiven 2025–2029 wurde das Ziel von 2 % im Jahr 2029 noch angegeben. „Dabei wurde eine lineare Konvergenz über einen Zeitraum von vier Jahren angenommen, wobei ein jährlicher Anstieg von 0,125 Prozentpunkten des BIP bis zum Erreichen von 2 % der Verteidigungsausgaben im Jahr 2029 berücksichtigt wurde. Was die direkten Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen betrifft, so schlägt sich dieser Anstieg vollständig in den Primärausgaben nieder und verschlechtert den Haushaltssaldo und die Staatsverschuldung. Ausgehend von diesen Annahmen würde das Haushaltsdefizit im Jahr 2029 daher um 0,6 Prozentpunkte des BIP höher ausfallen als bei unveränderter Politik prognostiziert, und die Staatsschuldenquote würde sich um 1,3 Prozentpunkte des BIP verschlechtern.“ Und das Defizit würde bis 2026 erreicht sein.
Auf Anfrage des Observador war die GFP nicht mit den Auswirkungen dieser Entscheidung zur Vorverlegung der 2 % auf 2025 gerechnet.
Portugal beantragte die Aktivierung der SchutzklauselDie Europäische Kommission hat die Lockerung der europäischen Haushaltsregeln für Verteidigungsausgaben vorangetrieben. Anders ausgedrückt: Ein Anstieg dieser Ausgaben wird nicht im sogenannten Defizitverfahren berücksichtigt. Anders ausgedrückt: Die Auswirkungen auf den Haushaltssaldo werden bei dieser Bewertung nicht berücksichtigt, insbesondere wenn das Defizit des Landes über 3 % liegt, und auch nicht bei der im Nationalen Mittelfristigen Strukturhaushaltsplan (POENMP) für 2025–2028 festgelegten Obergrenze für den Anstieg der Nettoprimärausgaben.
Gemäß den zwischen Brüssel und Portugal vereinbarten Regeln muss das Wachstum der Nettoausgaben zwischen 2025 und 2028 im Durchschnitt der vier Jahre auf 3,6 % begrenzt werden. Ein Kontrollkonto mit Brüssel erlaubt eine Abweichung von 0,3 Prozentpunkten des BIP bzw. 0,6 Prozentpunkten über die Jahre hinweg. Der Rat für öffentliche Finanzen und die portugiesische Zentralbank haben bereits gewarnt, dass es für Portugal angesichts des für 2025 prognostizierten Ausgabenwachstums schwierig werden könnte, dieses Ziel zu erreichen.
Die Länder mussten die Aktivierung der nationalen Ausnahmeregelung beantragen, und Portugal tat dies. Die vorherige Regierung von Luís Montenegro gab diese Mitteilung an Brüssel bekannt und versicherte, sie sei im Einvernehmen mit der PS erfolgt. Dies geschah vor den Wahlen am 18. Mai.
Um sicherzustellen, dass Verteidigungsausgaben nicht von anderen Ausgaben abgezogen werden , warnte EU-Wirtschaftskommissar Valdis Dombrovskis: „Wir müssen verhindern, dass es zu einer Art „Defense Washing“ kommt, bei dem plötzlich alles Verteidigungsausgaben sind.“ Dieser Geschäftsordnungsantrag kam, nachdem Spanien vorgeschlagen hatte, den Verteidigungsbegriff um Ausgaben für zivilen Klimaschutz und Cybersicherheit zu erweitern. Diese Erweiterung wird jedoch bereits im Rahmen der NATO erwogen.
Neben Portugal haben Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Dänemark, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Slowenien, die Slowakei, Finnland und Deutschland (das dies ebenfalls tun wird, aber aufgrund der vorgezogenen Wahlen noch nicht in den mittelfristigen Plan aufgenommen wurde) die Ausnahme beantragt. Einer ersten Analyse aus Brüssel zufolge wird die Erhöhung der Verteidigungsausgaben in der Zeit nach dem neuen mittelfristigen Plan ab 2029 größere Anpassungsanstrengungen erfordern, um die Haushaltstragfähigkeit zu gewährleisten.
In einem Dokument der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission heißt es, wie vom Jornal de Negócios erwartet , dass die Erhöhung der Verteidigungsausgaben (um 1,5 Prozent des BIP) zu einem Anstieg der Defizite um 1,3 Prozentpunkte im Jahr 2028 und einer Verschlechterung der Schuldenquote um 2,6 Prozentpunkte führen wird, was im nächsten Zeitraum der mittelfristigen Planungen zusätzliche Anstrengungen von durchschnittlich 0,4 Prozentpunkten bedeuten wird. Portugal gehört nicht zu den am stärksten betroffenen Ländern. Im Jahr 2028 könnte es zu einer Verschlechterung des Haushaltssaldos um 1,2 Prozentpunkte und der Schuldenquote um 2,1 Prozentpunkte kommen.
So schätzt die Europäische Kommission, dass Portugal zusätzliche Haushaltsanpassungsanstrengungen im Primärsaldo von 0,2 Prozentpunkten über einen Zeitraum von vier Jahren bzw. 0,1 Prozentpunkten über einen Siebenjahresplan unternehmen muss, was Brüssel unter Auflagen gestattet.
Während die Europäische Kommission vor „Defense Washing“ warnt, lässt die NATO die Berücksichtigung zahlreicher Ausgaben in den gemeldeten Daten zu. Und wie die CFP erklärt, unterscheidet sich dies von den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen. „ Die NATO-Definition entspricht einem Kassenkonzept und nicht den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen und ist umfassender als die Verteidigungsfunktion der funktionalen Ausgabenklassifizierung. Ein ganz erheblicher Unterschied zwischen den Perspektiven ergibt sich hinsichtlich des Zeitpunkts der Erfassung der Ausgaben, insbesondere beim Erwerb militärischer Ausrüstung: Aus der Kassenperspektive werden die verschiedenen Vorschüsse (oder Zahlungen nach der Lieferung) zu dem Zeitpunkt erfasst, an dem sie tatsächlich geleistet werden, während in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der volle Wert der Ausrüstung zum Zeitpunkt ihrer Lieferung erfasst wird.“
In den vom Observador eingesehenen NATO-Dokumenten wird erklärt, dass die Organisation Verteidigungsausgaben als „ Zahlungen einer nationalen Regierung (ausgenommen regionale, lokale und kommunale Behörden) definiert, die speziell zur Deckung des Bedarfs ihrer Streitkräfte, der Alliierten oder des Bündnisses dienen“.
Ein wichtiger Bestandteil sind die Zahlungen an die Streitkräfte – in Portugal gibt es drei Teilstreitkräfte: Heer, Luftwaffe und Marine –, die aus dem Haushalt des Verteidigungsministeriums finanziert werden. Laut NATO umfassen die Streitkräfte „Land-, See- und Luftstreitkräfte sowie gemeinsame Formationen wie Verwaltung und Kommando, Spezialeinsatzkräfte, Sanitätsdienst, Logistikkommando, Weltraumkommando und Cyber-Kommando“ . Sie können aber auch Teile anderer Streitkräfte umfassen, wie etwa die Truppen des Innenministeriums, die nationalen Polizeikräfte, die Küstenwache und andere.
Die NATO weist jedoch darauf hin, dass „in solchen Fällen Ausgaben nur insoweit einbezogen werden, als die Streitkräfte militärisch ausgebildet , als militärische Streitkraft ausgerüstet, unter direktem militärischen Kommando operieren und realistischerweise außerhalb des Staatsgebiets zur Unterstützung einer militärischen Streitkraft eingesetzt werden können“. Mit anderen Worten: Die Definition ist weit gefasst und kann auch in anderen Ministerien zu finden sein. Und es heißt sogar: „Verteidigungsausgaben umfassen auch Ausgaben für Streitkräfte, die in die Zuständigkeit anderer Ministerien als des Verteidigungsministeriums fallen.“
Ausgaben für die militärische Komponente gemischter zivil-militärischer Aktivitäten können ebenfalls einbezogen werden, allerdings nur, wenn die militärische Komponente konkret nachgewiesen oder geschätzt werden kann. Beispiele hierfür sind Flugplätze, Wetterdienste, Navigationshilfen, gemeinsame Beschaffungsdienste sowie Forschung und Entwicklung. Bei Forschungs- und Entwicklungsausgaben ist zu beachten, dass Projektausgaben auch dann einbezogen werden können, wenn sie nicht zum Bau von Ausrüstung führen.
Die NATO erlaubt die Einbeziehung von Pensionen, die direkt von der Regierung an militärische und zivile Angestellte der Militärabteilungen gezahlt werden , sowie von Subventionen für aktives Personal in die Ausgaben. Nach Angaben der Generaldirektion für öffentliche Verwaltung und Beschäftigung waren am Ende des ersten Quartals 29.537 Angestellte im Verteidigungsbereich beschäftigt. Die Streitkräfte zählten 27.607 Personen, darunter mehr als 6.800 Offiziere, 7.900 Sergeanten und 8.000 Mannschaften. Die Sicherheitskräfte hatten 44.980 Angestellte. Aus den beim Allgemeinen Pensionsfonds registrierten Pensionszahlungen geht hervor, dass im Jahr 2023 (neueste Daten) 7.763 Menschen aus der Armee, 8.000 aus der Marine und mehr als 4.000 aus der Luftwaffe in den Ruhestand gehen werden. Dazu kommen 19.600 Angestellte der GNR (einer militärischen Streitkraft).
In diesen Beträgen sind auch Aufwendungen für die Bildung von Kriegsvorräten enthalten, beispielsweise für militärische Ausrüstung oder sonstige Lieferungen von Gütern und Dienstleistungen zur Verwendung durch die Streitkräfte.
Aber das ist nicht alles. Sämtliche Ausgaben für Operationen, Missionen, Einsätze oder sonstige Aktivitäten, die im Verteidigungshaushalt enthalten sind, werden ebenso berücksichtigt wie Ausgaben für humanitäre und friedenserhaltende Operationen , „die vom Verteidigungsministerium oder anderen Ministerien getragen werden“. Oder auch die Vernichtung von Waffen, Ausrüstung und Munition sowie die Kosten für Inspektionen und Kontrollen dieser Vernichtung.
Die NATO legt außerdem fest, dass militärische und finanzielle Unterstützung eines NATO-Verbündeten an einen anderen, insbesondere zur Unterstützung der Verteidigungsanstrengungen des Empfängerlandes, in die Verteidigungsausgaben des Geberlandes und nicht in die des Empfängerlandes einzubeziehen ist. Diese Unterstützung kann Beiträge zu förderfähigen, von der NATO verwalteten Treuhandfonds für Verteidigungsprojekte umfassen, aber auch an ein Partnerland gespendete militärische Ausrüstung und Waffen sowie Unterstützung bei der militärischen Ausbildung. In diesem Fall sind jedoch „Mittel anderer Regierungsstellen als des Verteidigungsministeriums, über andere internationale Organisationen oder in Form direkter Militärhilfe nicht förderfähig“. Ausgaben für gemeinsame NATO-Infrastruktur werden hingegen bis zur Höhe des Nettobeitrags des Landes einbezogen.
Mit anderen Worten: Der Umfang der Ausgaben, die im Rahmen der NATO-Ziele berücksichtigt werden, ist breit gefächert, und die Länder können dies berücksichtigen. Die portugiesische Regierung hat nicht bekannt gegeben, was darin enthalten ist. Obwohl es angesichts der Aussagen des Präsidenten einfach sein dürfte, 2 % zu erreichen, könnte sich mit diesen Einschlüssen eine Erhöhung auf 5 %, wie bereits diskutiert, als schwieriger erweisen. Und die Auswirkungen auf Portugal aufgrund des Vorschlags von NATO-Generalsekretär Mark Rutte, der den Vorschlag auf dem Gipfel Ende des Monats erörtern wird, könnten gravierend sein. Dennoch umfassen diese 5 % 3,5 % für die traditionelle militärische Verteidigung und 1,5 % für „verteidigungsbezogene“ Ausgaben, was auch hier einen großen Spielraum lässt. Einen Zeitplan für diese neue Erhöhung gibt es noch nicht.
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