La democracia en la niebla: ¿Qué tan segura está Suiza del autoritarismo creciente?

Suiza se enorgullece de su estabilidad. Desde 1848, no ha habido golpes de Estado ni revueltas a nivel federal. Sus instituciones se consideran profundamente arraigadas y su sistema político, singularmente consensual. Es una especie de granito democrático. Cuando se habla de erosión democrática, se mira hacia el extranjero: a Hungría, Polonia, Turquía o Estados Unidos.

Pero ¿qué sucedería si el autoritarismo insidioso no emergiera con fuerza, sino silenciosamente, constitucionalmente y con mayorías? ¿Y si los mismos instrumentos democráticos que supuestamente fortalecen el sistema se convirtieran, bajo ciertas condiciones, en su talón de Aquiles?

Este artículo examina los pilares fundamentales de la democracia suiza y se pregunta: ¿Cuán resiliente es nuestro sistema? ¿Y qué lecciones podemos aprender del pasado, dado que incluso Suiza ya ha experimentado la concentración del poder ejecutivo en tiempos de crisis?

Según los estándares internacionales, el Consejo Federal Suizo es una rareza política: no tiene jefe de gobierno, ni un acuerdo de coalición conjunto, ni mayorías estables en el parlamento. En cambio, existe un colegio de siete miembros que rota anualmente para designar una oficina presidencial, cuyas funciones son principalmente ceremoniales.

A primera vista, el modelo parece una garantía contra la usurpación autoritaria: demasiados hombros, muy poco poder en una sola mano. Sin embargo, en situaciones excepcionales, también se hace evidente una considerable concentración de poder. Durante la Segunda Guerra Mundial y durante varios años después, el Consejo Federal gobernó con amplios poderes. El Parlamento pasó prácticamente a un segundo plano. Abogados constitucionalistas como Zaccaria Giacometti hablaban de una «dictadura colegial».

Y recientemente, durante la pandemia de coronavirus, el patrón se repitió: en marzo de 2020, el Consejo Federal declaró el estado de emergencia. Impuso medidas drásticas sin consultar al Parlamento y dictó sentencia unilateralmente.

El hecho de que esta facultad no se aprovechara al máximo es un reflejo de la cultura política y de las personalidades del gobierno, no de límites legales. El Consejo Federal compareció regularmente ante los medios de comunicación y buscó la participación y el consenso mediante mesas redondas con los interlocutores sociales, las asociaciones empresariales y los cantones, a pesar de que estas no eran obligatorias legalmente. Volvió a restringir sus facultades en cuanto la situación epidemiológica lo permitió. Sin embargo, el sistema en sí mismo no habría proporcionado una protección automática si el gobierno hubiera decidido abusar de la situación excepcional.

Esta ambivalencia revela una perspectiva importante: el gobierno suizo no es inmune a las dinámicas autoritarias ni está estructuralmente condenado a gobernar en solitario en situaciones excepcionales. Lo que importa es cómo quienes ostentan el poder utilizan este poder y si la presión de la sociedad civil, la asertividad parlamentaria y la supervisión de los medios de comunicación son lo suficientemente fuertes como para prevenir abusos.

Lo que queda es la constatación: incluso un gobierno sin líder puede volverse peligrosamente poderoso. Precisamente porque parece tan concordante y colegiado, a veces no se advierte hasta que es demasiado tarde.

La Asamblea Federal se considera el corazón de la democracia suiza. Constitucionalmente, el Parlamento es el "poder supremo de la Confederación". Elige al gobierno, promulga leyes y supervisa la administración, todo ello con relativamente pocas restricciones: el Consejo Federal no tiene derecho a veto, no puede disolver el Parlamento y el Tribunal Supremo Federal no puede derogar leyes inconstitucionales.

En la práctica, sin embargo, existe una enorme brecha entre la aspiración y la realidad. El Parlamento es un órgano de milicia. Sus miembros trabajan sin personal, con una infraestructura modesta y bajo una considerable presión de tiempo. Tras el caso Mirage (1964) y el escándalo de los archivos (1989), el arsenal de supervisión se amplió: las Comisiones de Control (CC), las Comisiones de Finanzas (CF), el Control Administrativo Parlamentario (CAP) y la Oficina Federal de Auditoría (OAF) conforman ahora una densa red de órganos de supervisión.

Pero incluso los órganos de supervisión bien equipados siguen siendo impotentes si la mayoría política elude el debate crítico o carece de los recursos para abordar cuestiones urgentes. La pandemia sirvió como prueba de fuego para esto. En marzo de 2020, el Parlamento suspendió su sesión. Mientras el poder ejecutivo se regía por poderes de emergencia, el Parlamento estuvo ausente. Solo más tarde se inició una revisión sistemática. Esto recuerda a fases anteriores, como durante las dos guerras mundiales, en las que el Parlamento no ejerció su función de supervisión.

Dicho sin rodeos: desde una perspectiva puramente legal, el Parlamento suizo cuenta con las armas necesarias para contrarrestar un giro autoritario del ejecutivo, pero no siempre con la fuerza y la determinación para usarlas. En tiempos de erosión democrática y expansión del poder ejecutivo, que rara vez se produce abiertamente, pero a menudo de forma decisiva, este mismo hecho podría convertirse en su talón de Aquiles. Un parlamento institucionalmente fuerte, pero de facto con escasos recursos y políticamente dividido, corre el riesgo de convertirse en un espectador pasivo.

Suiza se enorgullece de sus instrumentos de democracia directa: las iniciativas populares y los referendos se consideran una expresión de la participación ciudadana activa. Permiten corregir decisiones políticas o impulsarlas. Pero ¿no tiene esta misma forma de participación el potencial de socavar los principios democráticos desde dentro?

Ya en 1935, las fuerzas fascistas intentaron instaurar un sistema autoritario de Estado corporativo mediante una iniciativa popular para la revisión completa de la Constitución Federal. La llamada Iniciativa del Frente de 1935 pretendía imponer un orden estatal autoritario mediante un referéndum. Aunque la iniciativa fracasó, marcó un intento temprano de utilizar procedimientos democráticos para abolir esta misma democracia.

Esta ambivalencia sigue siendo generalizada hasta la fecha. En los últimos veinte años, los derechos fundamentales de las minorías se han visto cuestionados en varias ocasiones mediante iniciativas populares. La Iniciativa de Prohibición de Minaretes y la Iniciativa de Inmigración Masiva han dado lugar a referendos en Suiza que podrían entrar en conflicto con los derechos garantizados por el derecho internacional, como el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Existe otro peligro: la democracia directa no puede protegerse completamente de la influencia asimétrica. Grupos de actores bien financiados pueden dominar la campaña del referéndum mediante campañas profesionales. Las investigaciones sobre el voto muestran que las asimetrías de recursos, como la recogida de firmas o la visibilidad de las campañas mediáticas, tienen un impacto real en las posibilidades de las iniciativas y los referendos.

Sin embargo, sería simplista considerar la democracia directa unilateralmente como una amenaza para el Estado constitucional democrático. No solo es un instrumento potencialmente problemático del gobierno de la mayoría, sino también un poderoso correctivo contra las élites políticas. Su arraigo actúa como mecanismo de veto contra ejecutivos excesivamente poderosos y puede contrarrestar eficazmente las tendencias autocráticas.

Especialmente durante la crisis del coronavirus, en relación con las propuestas del Seguro de Vejez y Supervivencia (AHV) y la cuestión central de la integración en la UE, quedó claro: el electorado tiene la última palabra. La democracia directa no es una panacea, pero tampoco es inherentemente perjudicial para la democracia. Más bien, su eficacia depende del buen funcionamiento de la protección de las minorías, las restricciones constitucionales y la integración política y cultural.

En general, la democracia directa en Suiza es un arma de doble filo.

El federalismo se considera la esencia de la democracia suiza y constituye un principio eficaz de reparto del poder político. Sin embargo, especialmente en tiempos de erosión democrática, surge la pregunta de si el federalismo puede ser un correctivo eficaz contra las tendencias autoritarias o si, en sí mismo, se convierte en parte del problema. A nivel internacional, Suiza es uno de los países más descentralizados del mundo. Los cantones no solo cuentan con sus propias constituciones, parlamentos, gobiernos y tribunales, sino que también poseen amplias competencias fiscales y son responsables de la aplicación de gran parte de las leyes federales.

Este llamado federalismo ejecutivo es un factor clave para mantener el equilibrio de poder. Si surgen tendencias autoritarias a nivel federal, los cantones pueden resistir, ya sea mediante una implementación divergente, críticas de alto perfil o referendos cantonales. Durante la pandemia, por ejemplo, cantones como Basilea-Ciudad, Uri y Ginebra insistieron en medidas independientes y se resistieron a una política federal excesivamente centralizada.

Pero el federalismo por sí solo no garantiza la resiliencia democrática. La afiliación política de los cantones desempeña un papel decisivo. Si el gobierno y la mayoría de los ejecutivos federal y cantonal comparten la misma orientación política, las estructuras federales pueden contribuir a fortalecer las tendencias del gobierno central, no a limitarlas.

Ejemplos recientes de estados estadounidenses dominados por el Partido Republicano, como Florida y Texas, demuestran que las entidades subnacionales también pueden actuar como catalizadores de desarrollos antiliberales, por ejemplo, al restringir el derecho al voto o debilitar las libertades civiles. En tales casos, el sistema federal no es un correctivo, sino un amplificador.

El federalismo tiene efectos ambivalentes en general. Puede actuar como una protección institucional contra las concentraciones autoritarias de poder. Sin embargo, esto requiere la existencia de mayorías políticamente diversas entre los distintos niveles de gobierno. Esto puede conducir a innovaciones democráticas, incluso si el rumbo nacional apunta en una dirección diferente. Al mismo tiempo, conlleva el riesgo de promover dinámicas autoritarias desde la base. Por lo tanto, la resiliencia democrática requiere no solo estructuras federales, sino también diversidad política dentro de estas estructuras.

En muchas democracias, el poder judicial es la principal línea de defensa contra las tendencias autoritarias. Sin embargo, en Suiza, no está bien equipado para esta tarea. La Constitución Federal obliga al Tribunal Supremo Federal a hacer cumplir las leyes federales incluso si violan la Constitución. Ningún otro país occidental llega tan lejos.

Esta restricción se justificaba por la primacía de la democracia directa: los tribunales no deberían poder anular los referendos. Sin embargo, este mismo principio plantea cuestiones clave en lo que respecta a la resiliencia democrática. ¿Qué ocurre cuando las mayorías persiguen objetivos antiliberales, cuando los derechos fundamentales se restringen sistemáticamente mediante leyes o referendos? ¿Acaso esto no carece precisamente del correctivo que requiere un estado constitucional democrático?

Esta debilidad institucional se ve agravada por la práctica política: los jueces son elegidos según la línea del partido, deben pagar honorarios por mandato y se presentan regularmente a la reelección. El Consejo de Europa lleva años criticando esta práctica. Casos destacados subrayan la vulnerabilidad de la independencia judicial: el juez federal del SVP, Yves Donzallaz, no fue recomendado para la reelección por su propio partido en 2021 por no haber seguido la línea del partido en varias sentencias.

Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo Federal se ha emancipado. Desde la reforma judicial del año 2000, ha operado con autonomía financiera, se ha autoadministrado e invocado cada vez más el CEDH. Sentencias como la anulación de la prohibición de minaretes en Langenthal (Bélgica) o las resoluciones sobre la igualdad de trato de las personas con discapacidad demuestran que el poder judicial puede hacer cumplir las garantías constitucionales incluso contra las mayorías políticas. Por lo tanto, el Tribunal Supremo Federal asume cada vez más el papel de un correctivo liberal, especialmente cuando se bloquean los procesos parlamentarios o de democracia directa.

Pero mientras no exista la jurisdicción constitucional, el poder judicial carece de la última palabra cuando los parlamentos o las mayorías populares restringen derechos fundamentales como la libertad de prensa, la separación de poderes o la protección de las minorías. Y es precisamente aquí donde la investigación muestra lo peligroso que es este vacío institucional: actores autoritarios provocan deliberadamente fallos judiciales sobre cuestiones populares pero constitucionalmente problemáticas para presentarse posteriormente como representantes de la "voluntad popular" contra un poder judicial supuestamente desfasado. Aunque estas estrategias rara vez se han practicado abiertamente en Suiza hasta ahora, serían difíciles de contrarrestar en el sistema actual.

En general, la posición del poder judicial suizo es más débil que la de tribunales comparables, pero actúa cada vez con mayor seguridad y apego al Estado de derecho. Su fortaleza no reside en la revisión judicial formal, sino en la interpretación y aplicación constantes de los derechos fundamentales y humanos, que no deben subestimarse en un panorama político cada vez más polarizado. Sin embargo, sin una verdadera autoridad final en materia constitucional, sigue siendo vulnerable a la instrumentalización política y la presión pública. No constituye una verdadera barrera protectora contra la erosión democrática.

Los medios independientes, como el cuarto poder, se consideran un espacio de debate político y un organismo de control. Sin embargo, este espacio se está reduciendo. El dominio de unas pocas editoriales y la fusión de periódicos regionales anteriormente independientes en redacciones centrales están reduciendo la diversidad mediática. La SRG (Corporación Suiza de Radiodifusión) se encuentra bajo constante presión política y financiera, y los medios independientes más pequeños luchan por su supervivencia.

No es casualidad que esta evolución recuerde a Estados Unidos, donde los "desiertos informativos", es decir, regiones sin redacciones locales, han contribuido a la intensificación de la polarización política. El éxito electoral de Donald Trump fue particularmente evidente en estas zonas. Donde no hay información independiente sobre los acontecimientos políticos locales, predomina la información nacional, a menudo parcial.

La tendencia también es clara en Suiza: a medida que disminuye la presencia editorial, disminuye la información veraz, mientras que aumenta la comunicación emocional. Y mientras los recursos periodísticos se reducen bajo la presión económica, aumenta el poder editorial de la administración y los actores políticos profesionalizan su propia comunicación. Partidos, grupos de interés y comités invierten específicamente en campañas en redes sociales. Esto es particularmente evidente en las campañas de referéndum, como la iniciativa "No-Billag" de 2018, que casi condujo a la abolición del SRG.

El SRG aún llega a amplios sectores de la población con su mandato de información pública y, a pesar de las crecientes restricciones financieras, se basa en información basada en hechos. Además, algunos equipos editoriales de periódicos consolidados están produciendo trabajos de alta calidad. Sin embargo, el diagnóstico sigue siendo desalentador: el cuarto poder está debilitado. Y esto es arriesgado para la política democrática. Donde falta información, crece la susceptibilidad a la simplificación, el sentimentalismo y la retórica populista.

Suiza no es una democracia frágil. Su historia, sus instituciones y su cultura política tienen un efecto estabilizador. Pero tampoco es una democracia invulnerable. Muchas de sus fortalezas, como el gobierno colegiado, los derechos populares, un parlamento de milicias y la diversidad federal, también son posibles debilidades. No protegen automáticamente contra una erosión gradual de los estándares democráticos.

Esto incluye, por ejemplo, tribunales independientes, una separación efectiva de poderes, la protección de las minorías y la supervisión parlamentaria; todos ellos criterios en los que Suiza se sitúa por debajo de la media en comparación con democracias comparables en los índices internacionales de democracia. Su eficacia depende de los actores políticos, su arraigo cultural y las salvaguardias institucionales. En resumen: las instituciones crean el marco, pero lo que importa es la responsabilidad con la que los actores políticos lo utilizan o lo debilitan.

En última instancia, los riesgos para la democracia no residen solo en las instituciones individuales, sino también en sus interacciones: un Consejo Federal que emite regulaciones populares pero ilegales puede, mediante la lógica puramente reactiva del poder judicial, desencadenar una dinámica en la que cada anulación judicial se convierte en munición política contra dicho poder. Lo que se ha observado en otras democracias como "provocación judicial" también podría generar aquí una creciente desconfianza en las instituciones, lo que a su vez podría llevar a su restricción.

Además de la solidez constitucional, el Parlamento suizo necesita, sobre todo, mejores condiciones laborales. En concreto, esto incluye ampliar la supervisión administrativa parlamentaria mediante personal especializado adicional, incorporar asistentes personales de investigación para los concejales, siguiendo el modelo del Bundestag, y fortalecer las comisiones de auditoría mediante la creación de una unidad especial de auditoría temporal para situaciones de crisis (por ejemplo, en situaciones de emergencia). Esto preserva el principio de la milicia, pero lo fortalece operativamente.

En concreto: abolir las cuotas de mandato relacionadas con los partidos, elegir jueces independientes y extender el mandato de los jueces federales a, por ejemplo, doce años sin posibilidad de reelección. Reducir la dependencia partidista fortalece la independencia judicial. A medio plazo, debería introducirse una jurisdicción constitucional moderada, al menos en materia de derechos fundamentales.

Un discurso público eficaz requiere diversidad periodística: local, digital e investigativa. En concreto: introducción de una suscripción gratuita a medios de comunicación para jóvenes de 18 a 25 años (financiada conjuntamente por los gobiernos federal y cantonal); creación de fondos cantonales para apoyar proyectos de investigación en regiones estructuralmente débiles (por ejemplo, mediante fondos de lotería); apoyo específico a las agencias de noticias. Estas medidas de apoyo deben ser transparentes públicamente y organizadas con independencia de los gobiernos a través de fundaciones independientes. Adrian Vatter

Las democracias rara vez colapsan de la noche a la mañana. Se desmoronan lentamente, con pasos aparentemente inofensivos. Para que se mantengan estables, no basta con recordar su historia. Se requiere, más bien, una conciencia crítica de la ciudadanía e instituciones sólidas que funcionen incluso cuando la situación se agrava. La democracia prospera gracias a la constante disposición a corregirse, especialmente la democracia semidirecta de Suiza.

PD

El politólogo Adrian Vatter, de 60 años, es profesor de Política Suiza y director del Instituto de Ciencias Políticas de la Universidad de Berna.

Un artículo del « NZZ am Sonntag »