Le ministre allemand des Finances, Lars Klingbeil, veut assouplir davantage le frein à l'endettement. Les scientifiques mettent désormais en garde contre les conséquences.

Ce que les conseillers économiques et juridiques indépendants ont mis sur la table pourrait ne pas être entièrement du goût du ministre allemand des Finances Lars Klingbeil : alors que le ministre social-démocrate et son parti, le SPD, poussent à un nouvel assouplissement du frein à l'endettement, le rapport publié vendredi par le conseil consultatif scientifique du ministère des Finances est essentiellement un plaidoyer passionné en faveur de règles d'endettement strictes.

Ce rapport arrive à point nommé : fin juillet, le ministère des Finances a annoncé la création et le début prochain des travaux de la commission d'experts pour la « modernisation de la réglementation sur la dette », convenue dans l'accord de coalition entre l'Union chrétienne-démocrate (CDU/CSU) et le Parti social-démocrate (SPD). Dans son communiqué, Klingbeil a également précisé les attentes de la commission : réformer la réglementation sur la dette de manière à créer des « places d'investissement permanentes », la « limitation de la charge de la dette » étant une priorité secondaire.

Le Conseil scientifique rétorque désormais qu'il considère « un nouvel assouplissement du frein à l'endettement comme problématique ». Le débat sur la réforme envisagée devrait plutôt être l'occasion d'améliorer l'efficacité de ce frein.

L'étude n'était pas initialement destinée à répondre aux projets du gouvernement Merz. Les travaux ont débuté à l'époque de la coalition des feux tricolores, explique Jörg Rocholl, président de l'école de commerce berlinoise ESMT et président du conseil consultatif.

Du point de vue des auteurs du rapport, le frein à l'endettement, qui fixe des limites strictes aux nouveaux emprunts publics, s'est avéré un instrument efficace pour stabiliser et réduire le ratio d'endettement public dans sa version de 2009. Ce ratio, qui mesure la dette brute en pourcentage de la production économique, le produit intérieur brut (PIB), est en hausse en Allemagne depuis le milieu des années 1970, atteignant un pic d'un peu plus de 80 % en 2010.

Le taux d'endettement a ensuite fortement diminué, interrompu par la hausse observée pendant la pandémie de coronavirus et la crise énergétique. Le rapport indique que de nombreux éléments indiquent que le frein à l'endettement a joué un rôle important à cet égard. Parallèlement, il s'est avéré suffisamment flexible pour mettre en œuvre d'importantes mesures de stabilisation pendant la pandémie et la crise énergétique.

Concernant l'accusation répandue selon laquelle le frein à l'endettement freinerait l'investissement public, les chercheurs écrivent que les rares études existantes ne corroborent pas cette affirmation. Ils citent également les Pays-Bas, le Danemark et la Suisse, qui affichent des niveaux d'endettement inférieurs à ceux de l'Allemagne et affichent de meilleurs résultats en termes de compétitivité.

L'assouplissement du frein à l'endettement, décidé en mars par la CDU/CSU et le SPD, avec le soutien des Verts, par le biais d'un amendement à la Loi fondamentale , est critiqué dans le rapport :

• Exception pour les dépenses de défense : si le Conseil consultatif comprend qu’il existe un besoin important de dépenses de défense supplémentaires à court terme, le recours à un nouvel endettement supplémentaire et substantiel pourrait être judicieux à cette fin. Toutefois, à long terme, la capacité de défense, en tant que mission essentielle de l’État, doit être financée par les recettes fiscales courantes, ajoute-t-il. Il demande donc une limitation dans le temps de l’exception au frein à l’endettement. Cela n’a pas encore été fait : l’amendement de la Loi fondamentale de mars exempte du frein à l’endettement toutes les dépenses de défense supérieures à 1 % du PIB pour une durée illimitée.
• Fonds spécial pour les infrastructures : la réforme prévoit l'émission de 500 milliards d'euros de dette supplémentaire sur douze ans, sans imputation sur le frein à l'endettement, pour financer des investissements dans les infrastructures et la protection du climat. Afin de limiter l'augmentation du taux d'endettement, le Conseil consultatif préconise que ces fonds soient utilisés principalement, voire exclusivement, pour des mesures de soutien à la croissance. Toutefois, M. Rocholl a exprimé des doutes lors des discussions quant au respect de cette condition. Il perçoit des signes de transfert des dépenses d'investissement du budget principal vers le « fonds spécial », afin de dégager des marges de manœuvre supplémentaires pour d'autres dépenses du budget principal.
• États fédéraux : La réforme prévoit désormais que les États fédéraux peuvent également contracter un nouvel endettement à hauteur de 0,35 % du PIB par an dans le cadre du frein à l’endettement. Le rapport critique l’absence de marge de manœuvre pour réduire le taux d’endettement conformément aux exigences de l’UE en raison des deux premiers éléments de la réforme.

Selon le Conseil consultatif, l'assouplissement en trois étapes de l'euro risque de créer une situation dans laquelle l'Allemagne violerait les directives de l'UE et s'engagerait sur la voie d'une dette publique croissante de manière disproportionnée. Cela mettrait en péril la viabilité des finances publiques et compromettrait la stabilité de la monnaie unique.

Si la politique budgétaire exploite pleinement les nouvelles marges de manœuvre et que le développement économique reste inchangé par rapport au rapport économique annuel du ministère de l'Économie, le ratio d'endettement passerait de 62,5 % du PIB en 2028 à environ 68 %, même si les dépenses de défense restent inchangées par rapport au plan budgétaire, selon les calculs du rapport. Il n'est pas surprenant que des estimations circulent actuellement, tablant sur une augmentation du ratio d'endettement de 10 à plus de 20 points de pourcentage au cours des douze prochaines années. En revanche, les règles de l'UE exigent une réduction progressive jusqu'à un maximum de 60 % du PIB.

Dans ce contexte, le Conseil s'oppose à tout nouvel assouplissement du frein à l'endettement. Il propose plutôt d'en améliorer l'efficacité lors du prochain débat sur la réforme.

Il estime qu'une réforme du contrôle est particulièrement nécessaire : les nouvelles réglementations introduites au printemps rendront plus difficile la vérification de la conformité des emprunts aux règles budgétaires nationales et européennes. Jusqu'à présent, ce contrôle était assuré par un « Conseil de stabilité », composé des ministres des Finances fédéraux et des Länder. Ces conseils s'auto-contrôlent.

Cela n'est pas raisonnable et surcharge le Conseil de stabilité, écrit le Conseil consultatif. Par le passé, des révisions importantes de la politique budgétaire ont eu lieu à plusieurs reprises, la jurisprudence ayant ultérieurement constaté une violation des règles. C'est une source majeure de la forte incertitude budgétaire. L'exemple le plus célèbre est peut-être l' arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale de novembre 2023 , qui a réduit à néant la politique budgétaire de la coalition des « feux tricolores ». Selon le Conseil consultatif, le législateur devrait donc instaurer un contrôle budgétaire plus efficace et le doter de pouvoirs suffisants.

Il reste à voir dans quelle mesure ces considérations seront intégrées au débat sur les réformes à venir. Les défenseurs d'un frein à l'endettement strict sont devenus des voix isolées en Allemagne depuis que l'actuel chancelier de la CDU, Friedrich Merz, a radicalement changé d'avis après les élections fédérales et a apporté son soutien aux mesures d'assouplissement susmentionnées .

Bien que certains membres du conseil consultatif, dont les économistes Thiess Büttner, Clemens Fuest et Volker Wieland , siègent également à la commission de réforme susmentionnée, contrairement au conseil consultatif indépendant, la commission est un organe politique. Sa présidence, composée de trois membres, est assurée par des responsables politiques : l'ancien ministre-président SPD de Basse-Saxe, Stephan Weil , l'ancien responsable budgétaire de la CDU, Eckhardt Rehberg, et l'ancien secrétaire d'État parlementaire de la CSU, Stefan Müller.

Et parmi les douze membres restants, outre les « faucons » de la politique budgétaire comme Büttner et Wieland, on trouve également des économistes comme Sebastian Dullien, qui, en tant que directeur de l'Institut de macroéconomie et de recherche sur le cycle économique, affilié aux syndicats, critique depuis longtemps le frein à l'endettement.

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