Une note de bas de page peut-elle sauver la Réserve fédérale ?
FALMOUTH, Royaume-Uni – L'indépendance de la Réserve fédérale américaine est de nouveau au centre des débats. Fin mai, le président de la Fed, Jerome Powell, a rencontré le président Donald Trump à la Maison Blanche « pour discuter de l'évolution économique », comme l'a amèrement déclaré la Fed dans un communiqué publié après la réunion. Les acteurs du marché se demandent sans doute ce qui s'est passé.
Organisée à la demande du président, cette réunion était exceptionnelle, mais pas sans précédent. Les présidents de la Fed ont rencontré d'autres présidents à l'occasion, même si ces occasions n'étaient généralement pas très favorables. En 1965, William McChesney Martin rencontra Lyndon Johnson au ranch de LBJ, au Texas. Johnson craignait qu'une hausse des taux d'intérêt de la Fed ne freine la croissance et anticipait des élections de mi-mandat difficiles.
LBJ a affronté le président de la Fed, tant physiquement que verbalement, usant de sa corpulence considérable pour plaquer Martin contre un mur. L'impact de cette situation sur la politique de la Fed reste controversé à ce jour. Le président Richard Nixon a rencontré son président de la Fed, Arthur Burns, à de nombreuses reprises, le pressant régulièrement de mettre en œuvre des politiques monétaires expansionnistes, ce que Burns a gracieusement accepté.
En 1984, à l'approche de nouvelles élections, Ronald Reagan convoqua Paul Volcker à la Maison-Blanche, où James Baker, le chef de cabinet du président, lui ordonna de ne pas relever les taux d'intérêt. Ben Bernanke rencontra à plusieurs reprises George W. Bush pendant la crise financière mondiale, alors que la coopération pour empêcher l'effondrement du système financier était impérative. Powell lui-même dîna avec Trump à la Maison-Blanche en 2019.
Des réunions régulières ne menacent pas l'indépendance de la banque centrale. L'indépendance exige de rendre des comptes, et en décrivant les priorités et les perspectives générales de la Fed au président, ce dernier démontre sa responsabilité envers le public. Mais, comme dans le cas de Nixon et Burns, un président qui harangue régulièrement le président de la Fed, notamment sur la politique de taux d'intérêt, menace cette indépendance.
Trump a bien sûr critiqué à plusieurs reprises les décisions de la Fed en matière de taux d'intérêt. Dans son communiqué d'après-réunion, la Fed a pris soin de mentionner que les « anticipations de politique monétaire » n'avaient pas été prises en compte. Jusqu'ici, tout va bien, à condition que cette déclaration puisse être prise au pied de la lettre. Le deuxième événement qui a soulevé des questions sur l'indépendance de la Fed a été la décision de la Cour suprême du 22 mai dans l'affaire Trump c. Wilcox, dans laquelle la Cour a accédé à une demande de l'administration visant à autoriser le président à licencier des membres d'agences gouvernementales indépendantes telles que le National Labor Relations Board, qui supervise les élections syndicales et le droit du travail.
Techniquement, la Cour a suspendu une décision d'un tribunal inférieur qui aurait suspendu le pouvoir de destitution du président, suggérant que le pouvoir discrétionnaire du président est justifié car les membres du NLRB « exercent un pouvoir exécutif considérable ». Autrement dit, ils sont de facto membres du pouvoir exécutif, subordonnés au président. Cette logique semble placer la Réserve fédérale dans le collimateur de Trump.
Mais dans une décision rendue à six voix contre trois, la majorité des six membres de la Cour a explicitement exempté la Réserve fédérale. « La Réserve fédérale », ont expliqué les juges, « est une entité quasi privée dotée d'une structure unique qui s'inscrit dans la tradition historique distinctive des Première et Deuxième Banques des États-Unis. »
Cet argument pourrait être considéré comme un solide argument en faveur de l'indépendance de la Réserve fédérale, sauf qu'il est incompétent, illogique et ahistorique. Les Première et Deuxième Banques des États-Unis, qui exerçaient des fonctions limitées pour le compte du gouvernement entre 1791 et 1836, étaient des banques privées, point final. Outre leurs services de dépôt au gouvernement, elles étaient en concurrence avec d'autres banques en accordant des prêts commerciaux. Leur caractère privé était tout sauf quasi-privé.
En revanche, le Conseil de la Réserve fédérale – si tant est que ce soit ce que les juges entendent par « Réserve fédérale » – est composé de sept fonctionnaires nommés par le président. Le Comité fédéral de l'open market (FOMC), responsable de la politique des taux d'intérêt, comprend ces sept membres du conseil et cinq présidents de banques de réserve régionales, nommés par les gouverneurs des banques de réserve, sous réserve de l'approbation du Conseil de la Réserve fédérale. Les banques de réserve régionales sont celles qui se rapprochent le plus de la « quasi-privée », puisque des citoyens siègent à leurs conseils. Mais prétendre que cela est également vrai du FOMC ou de la Réserve fédérale dans son ensemble est fallacieux.
Au-delà de la gouvernance de la Fed se trouve l'étendue de son autorité. Les première et deuxième banques des États-Unis ne disposaient pas de l'autorité statutaire nécessaire pour réglementer les banques, un mandat de politique publique clé de la Fed.
Pour justifier sa décision, la majorité a cité une décision antérieure, Seila Law LLC c. Consumer Financial Protection Bureau, dans laquelle la Cour avait confirmé le pouvoir du président de révoquer les dirigeants d'agences dirigées par un administrateur unique plutôt que par un conseil d'administration. Cette décision comportait une note de bas de page indiquant que la Second Bank et la Réserve fédérale « peuvent revendiquer un statut historique particulier ». Cependant, elle n'apportait aucun fondement juridique à cette affirmation ni aucun jugement sur sa validité. La note de bas de page ressemble à une hallucination de ChatGPT.
Supprimer les contrôles sur les pouvoirs présidentiels tout en exemptant arbitrairement la Réserve fédérale ouvre la voie à une non-exemption arbitraire de celle-ci. Les défenseurs de l'indépendance de la Réserve fédérale devraient s'inquiéter. C'est peut-être ce dont parlaient Trump et Powell.
L'auteur

Barry Eichengreen, professeur d'économie et de sciences politiques à l'Université de Californie à Berkeley, est l'auteur, plus récemment, de In Defense of Public Debt (Oxford University Press, 2021).
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