Les devoirs du siècle dernier. La leçon que Trump a oubliée

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Les économistes et professeurs d'économie américains soussignés demandent instamment le rejet de toute mesure impliquant une révision générale à la hausse des tarifs douaniers. Nous pensons qu'une augmentation des droits de douane serait une erreur. De manière générale, elle entraînerait une hausse des prix pour les consommateurs nationaux. En augmentant les prix, elle susciterait des inquiétudes quant à la hausse des coûts de production, obligeant ainsi le consommateur à subventionner le gaspillage et les inefficacités de l'industrie. Un niveau de protection plus élevé, tel que celui envisagé, augmenterait donc le coût de la vie et porterait préjudice à la grande majorité de nos citoyens. Et encore : « Il existe déjà de nombreuses preuves qu'une telle action inciterait inévitablement d'autres pays à nous rendre la monnaie de leur pièce, en imposant des droits de douane sur nos marchandises. Peu d'actions sont plus ironiques que celle du gouvernement américain, qui, d'un côté, cherche à promouvoir les exportations tout en augmentant les droits de douane, rendant celles-ci de plus en plus difficiles. » Enfin : « Nous exhortons notre gouvernement à prendre en compte l’amertume qu’une politique de droits de douane plus élevés injecterait inévitablement dans nos relations internationales. »

Il s'agit d'un appel contre la politique protectionniste des États-Unis, signé par 1 028 économistes, les plus prestigieux du pays . Il semble viser les tarifs douaniers de Donald Trump, mais en réalité, il est vieux de près d'un siècle : il remonte à 1930 et visait le Smoot-Hawley Tariff Act, qui tire son nom du sénateur et représentant républicain qui l'a promu.

Après cent ans, Trump a réussi le même miracle : mettre d’accord les économistes, cette catégorie professionnelle qui, plus que toute autre, a des idées différentes et débat sur tous les sujets. Winston Churchill a dit que « si vous mettez deux économistes dans une pièce, vous obtenez deux opinions, à moins que l’un d’eux ne soit Lord Keynes, auquel cas vous en obtenez trois ». Sur les tarifs douaniers, non, car il y a deux cents ans, lorsque David Ricardo a développé la théorie de l'avantage comparatif, c'est l'un des rares sujets sur lesquels il y a consensus : l'opposition aux tarifs douaniers – à l'exception de personnages bizarres comme Peter Navarro, le conseiller commercial de Trump – est presque unanime. Il y a environ trois mois, inspirés par la lettre des 1 028 économistes, Phil Gramm et Larry Summers ont publié un appel similaire dans le Wall Street Journal. Il ne s’agit pas de n’importe quels économistes, mais de deux figures de proue du Parti républicain et du Parti démocrate. Le premier, Gramm, est un membre historique du Congrès de l’ère Reagan qui a ensuite été président de la commission bancaire du Sénat ; le deuxième, Summers, est un économiste prestigieux, ancien président de l'université de Harvard, qui fut secrétaire au Trésor de Bill Clinton. Les deux hommes, évoquant la lettre de leurs collègues de 1930, avec le même esprit bipartisan, ont demandé au président des USA de reconsidérer sa position. Mais le président Herbert Hoover n’a pas réussi à opposer son veto au projet de loi, ce qui « a contribué à transformer un krach boursier et une crise financière croissante en une dépression mondiale et a déclenché une guerre commerciale mondiale qui a réduit de moitié les exportations et les importations américaines », écrivent Gramm et Summers, rappelant la crise de 1929.

En fait, le tarif douanier Smoot-Hawley a fait du terme « protectionnisme » un gros mot dans la mémoire historique et politique des Américains. Aujourd’hui, les États-Unis semblent avoir oublié cette leçon, en particulier le Parti républicain de Donald Trump, qui a payé un prix politique très élevé après ce désastre et qui, dans l’après-guerre – surtout sous la direction de Reagan – s’était positionné sur une ligne profondément favorable au libre-échange. Le plan « Make America Great Again » de Trump est avant tout un retour aux grandes barrières commerciales que le Parti républicain a soutenues au XIXe siècle et jusqu’à la Seconde Guerre mondiale.

Au XIXe siècle, surtout après la guerre civile, les tarifs douaniers étaient élevés et servaient deux objectifs principaux : augmenter les recettes du gouvernement fédéral (car il n’y avait pas beaucoup d’autres taxes) et protéger certaines industries de la concurrence internationale. Les deux partis différaient quant à l’importance qu’ils accordaient à l’un des deux objectifs. Les démocrates, soutenus par les producteurs agricoles du Sud, pensaient que les tarifs douaniers devaient servir principalement à des fins fiscales et devaient donc être relativement bas, car c'est du flux des importations que provenaient les revenus. Les républicains, en revanche, représentant les intérêts industriels du Nord et du Midwest, souhaitaient des tarifs douaniers élevés pour décourager les importations et protéger l’industrie nationale.

Avec le nouveau siècle, la situation a changé. L’industrie américaine était devenue plus compétitive et c’est le secteur agricole qui était en difficulté, surtout après l’effondrement des prix des matières premières au début des années 1920. Des tentatives législatives ont été faites pour introduire des mesures visant à aider les agriculteurs, mais le président Calvin Coolidge y a opposé son veto à deux reprises. Comment est née la crise de 1929 ?

Le successeur de Coolidge, Herbert Hoover, avait été secrétaire au Commerce et connaissait l'importance du commerce international pour l'économie américaine, mais dans son programme, il soutenait une augmentation des tarifs douaniers pour aider le secteur agricole. Hoover a toutefois averti que l'augmentation des droits de douane ne devait pas « négliger les intérêts généraux du pays dans son ensemble, et ces intérêts incluent nos relations commerciales avec d'autres pays. Un protectionnisme qui sacrifie une plus grande part d'emplois dans les exportations afin d'obtenir une moindre part d'emplois dans les importations est évidemment imprudent. » Sur cette base, celle d'une révision minimale des tarifs, notamment dans le secteur agricole, ont débuté les travaux législatifs du représentant de l'Oregon Willis Hawley et du sénateur de l'Utah Reed Smoot. En janvier 1929, une commission de la Chambre des représentants entama des auditions sur la révision des tarifs, qui durèrent quarante-trois jours durant lesquels 1 100 personnes furent entendues, remplissant 11 000 pages de témoignages rassemblés en dix-huit volumes, provenant des secteurs les plus divers. Chaque producteur, voyant la volonté politique claire d'augmenter les droits, a demandé de maintenir les barrières ou de les relever en sa faveur. Chaque chapitre de la législation a été examiné, tableau par tableau, pour chaque élément des milliers répertoriés. En fin de compte, le premier projet prévoyait que le taux moyen de taxe à l’importation passerait de 34 à 46 pour cent.

Alors que le Sénat ajournait ses travaux jusqu’en novembre 1929, les États-Unis étaient sur le point de faire face à la crise économique la plus grave de leur histoire. Début 1929, la Réserve fédérale – principal responsable de la Grande Dépression, selon la reconstruction historique et économique de Milton Friedman et Anna Schwartz – avait commencé à augmenter les taux d’intérêt pour freiner la croissance excessive du marché boursier. Mais fin octobre, la crise éclate : le 24 octobre 1929, connu sous le nom de « Jeudi noir », le cours des actions s’effondre et ce qui restera dans les mémoires comme la Grande Dépression commence. L’une des pires calamités de l’histoire américaine. D'août 1929 à mars 1933, la production industrielle chute de 55 %, le PIB de 36 %, le chômage passe de 4,6 à 24,9 %. Dans ce contexte de crise financière, le Sénat approuve définitivement, au début de l'année 1930, la loi Smoot-Hawley : une loi très longue, qui fait état de droits sur environ 3 300 produits, dont environ 900 ont subi une augmentation du taux. Beaucoup, à commencer par Thomas Lamont de JP Morgan, conseiller de Hoover, ont essayé de convaincre le président de dire la vérité. Mais tous les appels, y compris ceux d’un millier d’économistes, sont restés lettre morte. Et ce fut un désastre.

L’augmentation des tarifs douaniers n’était pas une réponse à l’éclatement de la crise, mais la fin d’une politique protectionniste conçue à l’avance. La loi Smoot-Hawley n’était pas non plus, comme on le pense souvent, la cause de la crise de 1929 . Cela s’est simplement produit en même temps que le tremblement de terre financier. Il est certain que les tarifs douaniers et la crise se sont mutuellement alimentés. Comme le rappelle Douglas Irwin, éminent spécialiste de l’histoire commerciale américaine, pendant la Grande Dépression, le volume des exportations a chuté de 49 % et celui des importations de 40 % en trois ans environ. « La baisse du commerce a été bien plus importante que celle du PIB réel, qui a chuté de 25 %. » Les tarifs douaniers ont donc aggravé la crise économique, mais la Grande Dépression a à son tour amplifié l’impact des tarifs douaniers. Surtout en raison de l’effet d’une profonde déflation qui, en réduisant les prix, a accru l’incidence réelle des droits de douane sur les importations. « Les prix à l'importation », écrit Irwin dans son ouvrage Clashing over Commerce: A History of U.S. Trade Policy, « ont chuté de 18 % en 1930, de 22 % en 1931 et de 22 % supplémentaires en 1932, soit une baisse cumulée de 49 % après 1929. L'impact de la déflation sur les droits de douane a permis au taux moyen des droits de douane sur les importations passibles de droits de douane de grimper à 53 % en 1931 et à 59 % en 1932. L'impact combiné de la hausse des taux législatifs et de la déflation a fait passer le taux moyen des droits de douane sur les importations passibles de droits de douane de 40 % en 1929 à 59 % en 1932, soit une augmentation de 19 points de pourcentage. Environ un tiers de l'augmentation du taux moyen des droits de douane en 1930 était dû à la législation et les deux tiers à la déflation. »

Mais l’effet le plus perturbateur a été sur les relations commerciales entre les pays : après les efforts multilatéraux infructueux pour limiter les tarifs douaniers, notamment par le biais de la Société des Nations, le virage protectionniste des États-Unis a déclenché une vague de protectionnisme, y compris en représailles directes, dans le monde entier . Dans les années 1930, des barrières furent érigées non seulement sous forme de tarifs douaniers, mais aussi sous forme de quotas, de restrictions et de licences, qui fragmentèrent les relations commerciales : entre 1929 et 1933, le commerce mondial chuta de 26 %, en grande partie à cause des politiques protectionnistes, qui alimentèrent également un climat d’opposition qui conduisit plus tard à la Seconde Guerre mondiale (« une guerre tarifaire n’est pas le terreau de la croissance de la paix mondiale », écrivait-on dans la lettre des 1 028 économistes).

Après la Seconde Guerre mondiale, la politique commerciale des États-Unis a complètement changé. En réalité, la nouvelle orientation avait déjà mûri avec la victoire de Franklin Delano Roosevelt en 1932, qui avait également entraîné un changement institutionnel. Avec la loi sur les accords commerciaux réciproques (RTAA) de 1934, le Congrès – responsable de la création de la loi Smoot-Hawley – a accordé au président le pouvoir de conclure des accords avec d’autres pays pour réduire les tarifs douaniers sur la base de la « réciprocité », sans avoir besoin de l’approbation du Congrès. Aujourd’hui, paradoxalement, c’est le Congrès qui s’arroge le pouvoir d’imposer des taxes pour endiguer l’augmentation anormale des droits de douane décidée unilatéralement par le président Trump.

La loi Smoot-Hawley, aidée par la crise de 1929, a également provoqué un séisme politique que le sénateur républicain libertaire Rand Paul, qui mène une bataille contre les tarifs douaniers, a rappelé à Trump ces dernières semaines : « Nous avons perdu la majorité à la Chambre et au Sénat depuis soixante ans », prévient Paul. En effet, lors des élections de 1932, Willis Hawley et Reed Smoot, qui siégeaient au Parlement depuis environ 30 ans, perdirent également leur siège. Mais surtout, cet événement a produit un profond changement culturel : dans l’après-guerre, la réduction des tarifs douaniers et le libre-échange sont devenus une politique nationale, un principe partagé par les démocrates et les républicains pour poursuivre les objectifs de croissance économique, de politique étrangère et de sécurité des États-Unis. Une politique qui, en outre, a produit d’énormes bénéfices non seulement pour l’Amérique, qui a mené ce processus, mais aussi pour le reste du monde qui, depuis l’après-guerre, a connu une diffusion progressive de la démocratie et une expansion de la croissance économique.

« La réponse à notre problème commercial n’est pas de fermer les marchés, de couper les importations ou d’effondrer le commerce », a déclaré le président Ronald Reagan dans un discours radiophonique à la nation sur le commerce international en 1986. Nous avons retenu cette leçon il y a un demi-siècle, lorsque nous avons tenté de rééquilibrer le déficit commercial en érigeant un mur de droits de douane autour des États-Unis. La loi Smoot-Hawley a déclenché une guerre commerciale internationale et contribué à plonger notre pays dans la Grande Dépression.

Après environ un demi-siècle, cette leçon – si profondément ancrée dans l’histoire et la culture politique américaines – a été oubliée. L’espoir est que les tarifs douaniers de Trump auront des conséquences moins dévastatrices qu’il y a cent ans.

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