La Cour de cassation dit stop aux CPR en Albanie, la sentence

Une récente décision de la Cour de cassation marquera un tournant dans la décision, dont le gouvernement italien se vante depuis longtemps en Europe, d' utiliser le centre de Gjader en Albanie comme centre de rétention administrative. Malgré son importance capitale, cette décision est restée quasiment inédite. Le 22 mars 2025, le préfet d'Ancône a ordonné l'expulsion d'un citoyen tunisien avec escorte jusqu'à la frontière et l'application de la mesure de détention au centre de rétention administrative de Bari ; cette mesure a été validée par le juge de paix compétent.

Français Le 11 avril, cependant, le ministère de l'Intérieur a ordonné le transfert forcé de la même personne vers le centre de Gjader en Albanie, un centre où l'intéressé a déposé une demande d'asile le 22 avril. Le commissaire de police de Rome a donc ordonné sa détention dans le même centre en Albanie, mais dans ce cas en tant que demandeur d'asile (décret législatif 142/2015 art. 6 c.3) en attendant l'examen de la demande. Le lendemain, 23 avril, la demande d'asile a été examinée à la vitesse de l'éclair, et finalement rejetée, par la commission territoriale d'examen des demandes d'asile. Cependant, le 24 avril, la Cour d'appel de Rome n'a pas validé la détention et a ordonné le retour de la personne en Italie, estimant que sur la base de l'art. 9 de la Directive 2013/32/UE relative aux procédures d'asile , le citoyen étranger n'était ni expulsable ni rapatriable et avait le droit de rester sur le territoire de l'État jusqu'à l'expiration du délai de dépôt d'un recours ou, s'il était déposé, jusqu'à la décision sur la demande de suspension liée au recours lui-même.

Français Le Ministère de l'Intérieur a contesté la décision de la Cour d'Appel en cassation, arguant que la structure située dans le centre de Gjader est comparable à tout CPR (centre de rapatriement) situé sur le territoire national (et de même, l'aile du centre de Gjader destinée plutôt à servir de hotspot serait tout à fait comparable aux quelques hotspots ouverts en Italie). La première chambre pénale de la Cassation, saisie de l'affaire décrite ci-dessus (et d'une affaire similaire qui, à la même période, avait impliqué un autre étranger de nationalité algérienne), a mis en doute la légitimité, à la lumière du droit européen, de la comparaison de la structure de Gjader avec les CPR et hotspots situés sur le territoire national et donc la légitimité de la disposition, dans la mesure où elle est compatible, du Protocole italo-albanais susmentionné, d'appliquer dans ces centres, « dans la mesure où cela est compatible » , les réglementations du droit interne et européen concernant l'entrée, le séjour et l'éloignement des étrangers.

Français En fusionnant les deux procédures, par la décision n° 23105-25, elle a donc adressé une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, par laquelle elle a demandé à cette dernière d'établir si le système de détention des étrangers expulsés dans les centres ouverts suite au Protocole entre l'Italie et l'Albanie, ratifié par la loi 14/24, n'est pas contraire au droit européen, tant en termes de conformité avec la législation européenne sur les rapatriements, qu'en ce qui concerne le respect de la législation européenne sur les procédures d'asile. Observant à juste titre que les dispositions contenues dans le Protocole Italie-Albanie « ne transforment pas les zones en question [ndlr : le centre de Gjader] en une portion de territoire italien », la Cour de cassation se concentre « précisément sur la finalité de l'éloignement et, par conséquent, sur l'objectif poursuivi par toutes les mesures de détention » . La Cour de cassation fonde son raisonnement sur la définition du « rapatriement » contenue à l’article 3 de la Directive 115/CE/2008 relative au rapatriement comme étant l’opération d’éloignement d’une personne vers son pays d’origine ou vers un pays de transit, si cela est prévu par des accords internationaux, ou vers un pays tiers uniquement dans le cas où le citoyen étranger choisit volontairement d’y retourner.

L'accord entre l'Italie et l'Albanie ne relève toutefois d'aucune de ces hypothèses. Étant donné que, selon le droit européen ( art. 15 de la Directive Retour ), la rétention est une mesure qui ne peut être adoptée qu'en dernier recours, lorsque d'autres mesures moins contraignantes se sont avérées, en pratique, impossibles, et qu'elle peut être maintenue pour la période la plus courte possible, selon la Cour de cassation , « il est nécessaire de vérifier que les mesures adoptées – avec les privations de liberté individuelle qui les accompagnent – ​​permettent d'assurer le rapatriement tel qu'identifié ci-dessus » (ou tel que défini par l'article 3 de la Directive). La Cour de cassation souligne sans équivoque qu'« il est impossible de trouver dans le Protocole [Italie-Albanie] des indices normatifs précis et spécifiques attestant de la poursuite de l'objectif d'assurer le rapatriement des migrants en situation irrégulière ». En outre , « nulle part dans l'accord il n'est établi comment l'objectif est censé être mis en œuvre (...) sur un territoire qui reste (...) celui d'un État non membre, même s'il est soumis à la juridiction italienne - avec une plus grande efficacité que sur le territoire italien avec le nécessaire respect des garanties de la législation actuelle de l'Union européenne ».

Selon la Cour de cassation, dont je partage pleinement l'interprétation ( j'ai déjà évoqué la non-conformité du protocole italo-albanais avec la directive « retour » dans ces pages ), « l'État membre ne dispose pas d'un pouvoir illimité de transfert et ne peut ordonner, en général, qu'un rapatriement dans les conditions prévues par l'article 3 de la directive susmentionné ». En d'autres termes, les personnes en cours d'expulsion ne peuvent être emmenées puis retenues dans un pays tiers, au mépris de leurs droits fondamentaux, dans le seul but de poursuivre des objectifs politiques arbitraires (par exemple, l'effet dissuasif recherché à l'arrivée en Europe). Selon la Cour de cassation, la nouvelle législation italienne représentée par le protocole italo-albanais est donc contraire à l'ensemble du cadre de la directive « retour », et en particulier aux articles 3, 6, 8, 15 et 16 (soit tous les articles fondamentaux de la disposition en question).

La Cour de cassation a enfin saisi la Cour de justice de l'UE d'une deuxième question préjudicielle, qui ne serait examinée qu '« en cas de réponse négative » à la première, ou si la Cour de justice procédait à une reconstruction (que je considère improbable) du droit de l'Union l'amenant à considérer comme légitime l'expulsion et la détention d'étrangers expulsés dans un pays tiers, sans qu'il y ait d'objectif spécifique et concret de procéder à leur rapatriement. Dans ce cas, la question posée par la Cour de cassation à la Cour de justice est celle de la conformité du protocole Italie-Albanie avec l'article 9 de la directive 2013/33/UE (procédures), qui prévoit que les étrangers ayant demandé l'asile (même s'ils sont détenus) sont autorisés à « rester sur le territoire d'un État membre aux seules fins de la procédure, jusqu'à ce que l'autorité responsable de la détermination ait pris une décision ». Par conséquent, si une restriction de liberté est prévue par la loi, elle ne peut être mise en œuvre que sur le territoire de l'État membre, et non à l'étranger. Selon la Cour de cassation, en effet, le « lien très étroit et inévitable entre la demande d'asile et le droit d'accès au territoire » ne peut pas déterminer, dans le cas où la demande a été formulée dans le cadre d'un CPR situé à l'étranger , « un niveau inférieur de garanties et de droits pour le demandeur, en particulier lorsque (...) ce sont les autorités italiennes elles-mêmes qui ont emmené dans un pays tiers les sujets qui, arrivés sur place, ont demandé à être admis à la protection internationale ».

À peu près au même moment où la Cour de cassation a saisi la Cour de justice de l'UE, le gouvernement italien a encore renforcé la législation existante : selon une enquête menée par le mensuel AltrEconomia , le 9 mai 2025, un avion loué pour 139 000 euros par le gouvernement italien a récupéré des étrangers de nationalité égyptienne au CPR de Rome , puis a atterri à Tirana et est reparti pour Le Caire avec d'autres Égyptiens détenus à Gjader. Une expulsion donc effectuée directement depuis l'Albanie, sans retour en Italie des personnes expulsées, en violation, à mon avis, de la directive « retour » (notamment l'article 3 susmentionné), mais aussi en violation flagrante de l'article 13 de la Constitution , car les opérations de police menées hors du centre de Gjader, en territoire albanais, contre les personnes transportées (transport et embarquement depuis Tirana) sont totalement dépourvues de contrôle juridictionnel. Sauf nouvelles pressions politiques sérieuses, les deux renvois préjudiciels de la Cour de cassation devraient, au moins dans l'attente de l'arrêt de la Cour de justice, conduire à la cessation totale de la détention dans le centre de Gjader tant des citoyens étrangers expulsés qui ne demandent pas la protection internationale à Gjader que de ceux qui demandent la protection internationale dans le même centre.

DEPUIS

Gianfranco Schiavone