Le Sénat décide si Lula peut faire de nouvelles dépenses en dehors des règles budgétaires

Le Sénat fédéral votera ce mercredi (15) le projet de loi complémentaire (PLP) 163/2025, qui supprime les dépenses temporaires de santé et d'éducation du cadre budgétaire. La proposition prévoit également l'exclusion des dépenses financées par des prêts internationaux, ainsi que leurs contreparties respectives, des règles budgétaires.

Le projet de loi a été approuvé en urgence par la Chambre des députés le 24 septembre, par 296 voix pour, 145 contre et deux abstentions. S'il est adopté sans amendement par le Sénat, il sera soumis à la signature présidentielle.

Rédigé par le député Isnaldo Bulhões Jr. (MDB-AL), le projet est basé sur la loi 15.164/2025, qui réglemente le Fonds social pré-sel et autorise l'allocation de 5% supplémentaires des ressources du fonds aux programmes d'éducation et de santé pendant cinq exercices financiers.

« Si ces dépenses sont incluses dans ce plafond, la disponibilité des ressources sera plus limitée », a déclaré le député. Selon Bulhões, ce changement pourrait libérer environ 1,5 milliard de réaux par an pour les deux domaines. « En termes absolus, il s'agit d'un montant considérable, capable de financer plusieurs programmes », a-t-il ajouté.

Concernant l'exclusion des dépenses primaires financées par des prêts internationaux et leurs contreparties, Bulhões a déclaré que la mesure évite les retards dans l'exécution des travaux et des investissements.

« Ces opérations n’ont plus lieu parce que le cadre empêche que ces ressources soient transformées en routes, ports et ponts », a déclaré le parlementaire.

La crédibilité du cadre est mise à mal

Selon Fernando Schüller, professeur à l'Insper, le Congrès est une nouvelle fois sur le point d'approuver une exception au cadre budgétaire. Cette nouvelle exception n'est toutefois pas une surprise.

« Le résultat est de réduire encore davantage la crédibilité des règles budgétaires définies par le gouvernement lui-même. Le pays accumule un énorme problème budgétaire qui ne sera malheureusement résolu qu'après les élections de l'année prochaine », a-t-il déclaré.

Selon Rafael Bastos, expert à l'Institut brésilien d'économie (FGV Ibre), l'objectif du cadre est d'établir des paramètres pour la croissance de la dette publique. « Si la dette peut croître sans être contrôlée par le cadre budgétaire, alors la règle perd sa crédibilité », a-t-il fait remarquer.

Les dépenses continuent d’avoir un impact sur la dette publique

Si le Sénat approuve le PLP 163/2025, même sans être inclus dans la limite des dépenses et le résultat primaire, les dépenses temporaires en matière de santé et d'éducation continueront d'avoir un impact sur la dette publique.

Selon une étude de l'Institution fiscale indépendante (IFI), liée au Sénat fédéral, la dette publique de l'Union devrait se situer à 77,6% du PIB cette année et atteindre 82,4% en 2026.

Rafael Bastos affirme que c'est une tendance. « Il est courant que le gouvernement tente d'élaborer un budget qui finit par être complètement imparfait », dit-il. En revanche, il estime que le gouvernement a discuté du cadre, ce qui est une évolution positive.

Le gouvernement a déjà violé le cadre budgétaire à dix reprises.

Mardi matin (14), le sénateur Rogério Marinho (PL-RN) a évoqué la « démoralisation » du cadre budgétaire lors d’une audition avec le ministre des Finances, Fernando Haddad, à la Commission des affaires économiques du Sénat (CAE).

Selon Marinho, le gouvernement Lula a préféré augmenter les recettes plutôt qu’ajuster les dépenses publiques.

« Soit nous procédons à des ajustements comptables pour tenter d'aligner les recettes de l'État, soit nous augmentons les recettes pour financer les programmes sociaux. Le choix du gouvernement est clair. Mais il présente un cadre budgétaire et le contourne dix fois », a déclaré le sénateur.

Exemples de dépenses tirées de la règle budgétaire

Fernando Schüller souligne que le gouvernement a déjà travaillé en dehors des règles budgétaires avec des dettes ordonnées par les tribunaux, des secours contre les inondations dans le sud, la lutte contre les incendies, la fraude à l'INSS et maintenant avec la compensation des tarifs américains.

En août de cette année, selon les calculs de la Gazeta do Povo , les dépenses hors règle budgétaire ont atteint 337 milliards de réaux .

Les dépenses exclues de la règle comprennent :

• Précaires, qui devaient être recomptés en 2026, mais qui ont été à nouveau supprimés par le Congrès — totalisant 92,3 milliards de réaux en 2023 et 48,6 milliards de réaux cette année ;
  
• Le PEC de transition, qui a débloqué 145 milliards de réaux supplémentaires pour le gouvernement Lula en janvier 2023 ;
  
• Dépenses liées à la catastrophe de Rio Grande do Sul, en mai 2024, s'élevant à 29 milliards de reais ;
  
• 1,3 milliard de R$ pour rétablir le plafond budgétaire du pouvoir judiciaire et du Conseil national du ministère public (CNMP) en 2024 ;
  
• Les investissements et les dépenses d'exploitation des entreprises publiques, qui sont également en dehors de l'objectif, se sont élevés à 1,9 milliard de R$ en 2024 et à 3,7 milliards de R$ cette année.

Le projet favorise les comptes gouvernementaux

L'approbation du PLP 163/2025 allège le budget du gouvernement fédéral. Selon Isnaldo Bulhões, les contributions annuelles au Fonds social pré-salin s'élèvent à environ 30 milliards de réaux, générant des recettes supplémentaires attendues de 1,5 milliard de réaux par an pour l'éducation et la santé.

En excluant ces ressources à la fois des limites de dépenses primaires et du calcul de l’objectif budgétaire, le projet établit ce montant comme une recette extraordinaire pour ces domaines.

En outre, la proposition supprime également ces dépenses des planchers constitutionnels pour l’éducation et la santé, qui constituent le groupe de dépenses discrétionnaires.

Les dépenses discrétionnaires (non obligatoires) constituent la part du budget destinée à financer les programmes sociaux et les investissements. Elles constituent également la part susceptible d'être réduite pour atteindre l'objectif budgétaire. Dans le budget 2025, ces dépenses totalisent environ 219 milliards de réaux brésiliens et devraient atteindre 237 milliards de réaux brésiliens en 2026.

La chute du MP 1 303 empêche un excédent en 2026

Avec l'abrogation de la mesure provisoire 1 303, arrivée à expiration la semaine dernière, le gouvernement devrait avoir du mal à atteindre l'excédent de 0,25 % du PIB prévu pour 2026, soit l'équivalent de 34,3 milliards de réaux. Les estimations de recettes pour la mesure provisoire varient, mais s'élèvent à 17 milliards de réaux pour l'année prochaine.

Si le gouvernement ne parvient pas à récupérer les recettes perdues, il devra modifier son budget ou le réduire. Ainsi, les ressources supplémentaires allouées à la santé et à l'éducation, débloquées par le PLP 163/2025, pourraient contribuer à équilibrer les comptes ou à atténuer les coupes budgétaires.

Le gouvernement étudie des alternatives à l'équilibre des comptes

Le gouvernement étudie désormais de nouvelles pistes pour compenser la perte de recettes. Parmi les possibilités envisagées figurent l'augmentation des taux d'imposition des sociétés de paris et des fintechs, la suppression des amendements parlementaires, la limitation de l'octroi de crédits d'impôt et même de nouvelles augmentations de l'IOF (taxe sur les transactions financières).

Lors d'une audition au Sénat, Haddad a déclaré qu'il rencontrerait le président Lula et d'autres ministres ce mercredi (15) afin de définir la voie à suivre. Le ministre a reconnu que le budget 2026 prévoyait des recettes provenant de la MP 1 303 et que, sans cela, il serait nécessaire d'« évaluer des alternatives pour atteindre les objectifs budgétaires ».