I cinque rigetti della Corte Costituzionale e il futuro della legge sugli stranieri

Marcelo Rebelo de Sousa ha lanciato avvertimenti sulla costituzionalità della legge sugli stranieri, il Governo si è mostrato pronto a mantenere la rotta anche di fronte a critiche e dubbi e la Corte Costituzionale (TC) ha confermato questo venerdì il rigetto di cinque norme del controverso decreto che modifica il regime giuridico di ingresso, soggiorno, uscita e ricongiungimento familiare degli stranieri nel territorio nazionale.

Durante la lettura pubblica della sentenza presso la Sala delle Procure del Palazzo Ratton, il giudice relatore Joana Fernandes Costa e il presidente del tribunale, José João Abrantes, hanno riassunto una decisione che rispondeva quasi interamente alle preoccupazioni del Presidente, che lo avevano portato a richiedere un'urgente supervisione preventiva a fine luglio. Tuttavia, la posizione è stata tutt'altro che unanime, con voti divisi tra i giudici su tutti gli standard analizzati.

In discussione c'erano, essenzialmente, le norme sul diritto al ricongiungimento familiare e le condizioni per esercitarlo, i tempi di esame delle domande da parte dell'Agenzia per l'Integrazione, la Migrazione e l'Asilo (AIMA) e il diritto di ricorso. Di fronte al rigetto della Corte Costituzionale, il capo dello Stato non ha perso tempo e, in una nota della Presidenza della Repubblica, ha annunciato il veto obbligatorio al disegno di legge approvato il mese scorso in Parlamento dai partiti PSD, CDS-PP e Chega.

I vari partiti parlamentari hanno reagito prontamente alla decisione subito dopo la sua lettura pubblica, pur non conoscendo i dettagli della sentenza della Corte Costituzionale, in particolare la portata delle obiezioni analizzate e le possibili strade alternative da seguire con questa normativa. Secondo gli esperti costituzionali intervistati da Observador, sono quattro le possibili strade da percorrere dopo questo rigetto, sebbene solo una sembri probabile a questo punto: la riformulazione del decreto-legge e delle norme respinte dalla Corte Costituzionale dalla maggioranza che ha approvato la Legge sugli Stranieri.

Limitare il ricongiungimento familiare (per i cittadini stranieri legalmente residenti in Portogallo) ai familiari minorenni – escludendo il coniuge o il partner di fatto del titolare di un permesso di soggiorno valido in Portogallo da meno di due anni – potrebbe comportare, secondo la sentenza della Corte costituzionale, una "separazione familiare", in quanto "pregiudica gravemente la salvaguardia dell'unità familiare". Per i giudici del Palácio Ratton, questa limitazione, prevista dall'articolo 98.1 dello statuto, ha conseguenze negative sotto un duplice aspetto: limita il diritto alla "convivenza coniugale o assimilata" e impone inoltre "la disintegrazione del nucleo familiare del cittadino straniero" legalmente residente.

"Il nuovo regime di ricongiungimento familiare (...) limita radicalmente il diritto alla convivenza tra i familiari", si legge nella sentenza, sottolineando che tale misura viola l'obbligo costituzionale dello Stato di tutelare la famiglia. La Corte Costituzionale chiarisce inoltre che, secondo l'interpretazione della normativa in esame, i cittadini stranieri legalmente residenti in Portogallo dovranno attendere due anni per accedere al ricongiungimento familiare con i propri familiari maggiorenni.

«La Costituzione non ammette modelli di governance che trattino i cittadini stranieri basandosi unicamente sulla loro utilità economica, accettandone la presenza per fini produttivi senza riconoscerne i diritti fondamentali», si legge nella sentenza, evidenziando inoltre che le scelte legislative, quando hanno questo tipo di impatto sulle famiglie, «non possono non essere sottoposte a un rigoroso controllo di proporzionalità».

L'articolo 98.3 della Legge sugli stranieri stabilisce che "il cittadino titolare di un permesso di soggiorno valido che abbia soggiornato legalmente nel territorio nazionale per almeno due anni ha diritto al ricongiungimento familiare con i familiari residenti fuori dal territorio nazionale". Allo stesso tempo, la Corte costituzionale ha stabilito che tale termine si applica anche ai familiari del titolare del permesso di soggiorno maggiorenni e regolarmente residenti nel territorio nazionale.

Tale termine non è previsto dalla legislazione vigente e Marcelo Rebelo de Sousa ha aggiunto che, aumentando il termine per l'esame delle richieste di ricongiungimento familiare da parte dell'AIMA da tre a nove mesi (con una proroga per lo stesso periodo), un cittadino straniero potrebbe dover attendere fino a tre anni e mezzo per riunire la propria famiglia in Portogallo. Pertanto, la sentenza sostiene che imporre un periodo minimo di due anni per richiedere il ricongiungimento familiare contrasta con le tutele costituzionali per le famiglie, i giovani e, in particolare, le persone vulnerabili.

"Resta da dimostrare che l'espulsione del coniuge o del partner di fatto di cittadini titolari di un permesso di soggiorno valido che risiedono nel territorio nazionale da meno di due anni, che sono entrati legalmente in Portogallo e vi si trovano attualmente, costituisce, data l'esistenza di una serie di strumenti che consentono di ridurre la presenza di cittadini stranieri in Portogallo attraverso il rafforzamento dei controlli all'ingresso, una misura necessaria per salvaguardare le esigenze del Paese e la sua capacità di accoglienza", hanno osservato i giudici.

Tuttavia, la Corte Costituzionale riconosce che la Costituzione può anche accogliere la definizione di un termine come criterio per il ricongiungimento familiare : "Ciò non significa che la Costituzione impedisca al legislatore di utilizzare (...) la durata del soggiorno dell'individuo nel territorio nazionale. O addirittura di stabilire una regola empirica. Ciò che non può più essere accettato (...) è l'esclusione della possibilità di dimostrare che, nonostante la mancanza di una scadenza del termine legalmente stabilito, l'ingresso in Portogallo dei familiari specifici da ricongiungere sia giustificato, nel caso specifico e alla luce di una valutazione ponderata di tutti i fattori rilevanti."

La legislazione approvata dai partiti PSD, CDS-PP e Chega include, nella formulazione dell'articolo 101, requisiti più severi per l'esercizio del diritto al ricongiungimento familiare. Mentre la legislazione attuale prevede che il cittadino che presenta tale richiesta disponga di un alloggio adeguato e di mezzi di sussistenza, il nuovo quadro normativo va oltre, specificando che l'alloggio deve essere di proprietà o in affitto e deve essere igienico e sicuro, oltre a disporre di mezzi di sussistenza che non richiedono assistenza sociale.

Allo stesso tempo, i cittadini stranieri legali e i loro familiari “ devono rispettare le misure di integrazione, in particolare quelle relative all’apprendimento della lingua portoghese e dei principi e valori costituzionali portoghesi , nonché alla frequenza dell’istruzione obbligatoria nel caso dei minori”.

Il punto è che queste misure di integrazione devono essere definite da un decreto esecutivo emesso dai membri del governo competenti in materia, cosa che la Corte Costituzionale (TC) ha ritenuto incostituzionale. E perché? Per una ragione molto semplice: ritiene che queste materie siano di competenza esclusiva dell'Assemblea della Repubblica. In altre parole, non possono essere definite da un semplice decreto esecutivo , poiché ciò violerebbe il principio di riserva di legge. "La regolamentazione primaria di queste condizioni deve essere sancita dalla legge e non può essere riferita a un atto di altra natura", afferma la sentenza della TC.

Finora, l'AIMA aveva tre mesi di tempo per esaminare le richieste di ricongiungimento familiare, un periodo che poteva durare fino a sei mesi. In assenza di risposta, la richiesta veniva tacitamente accolta.

Questo modello è profondamente modificato nella cosiddetta Legge sugli Stranieri, in quanto (all'articolo 105.1 della legge) il termine aumenta da tre a nove mesi, con possibilità di pari proroga, raggiungendo così un totale di 18 mesi (un anno e mezzo) per l'approvazione della domanda da parte di tale ente , decadendo anche l'approvazione automatica in assenza di risposta. A questo anno e mezzo si aggiungono due anni di residenza per poter presentare la domanda di ricongiungimento familiare.

"Ciò che conta ora è verificare se il periodo di attesa complessivo (...) sia compatibile con il 'principio di unità familiare e il superiore interesse del minore', come indicato dal ricorrente. Come è facilmente intuibile, la risposta non può che essere negativa", affermano i giudici, ritenendo che tale periodo di tempo "non sia compatibile con gli obblighi di protezione dello Stato" nei confronti della famiglia.

Imponendo condizioni (attraverso l'articolo 87.º-B) all'uso del meccanismo legale della citazione per proteggere i diritti, le libertà e le garanzie di cui gli immigrati si avvalgono per far valere i propri diritti in tribunale, la Corte Costituzionale (TC) ritiene che la normativa "intenda chiaramente limitare l'applicazione del regime generale della citazione nel contesto delle richieste relative ai permessi di soggiorno". Infatti, l'uso di questo meccanismo diventa ammissibile solo se "le azioni o le omissioni dell'AIMA compromettono in modo comprovato, grave, diretto e irreversibile l'esercizio tempestivo di tale diritto".

Per i giudici del Palácio Ratton, la modifica non supera “i test di necessità e proporzionalità” in quanto costituisce una restrizione all’accesso alla legge.

"La Corte costituzionale si afferma come garante primario dei diritti fondamentali dei cittadini stranieri residenti nel territorio nazionale, ed è tenuta a garantire che qualsiasi violazione del principio di parità di trattamento rispetti i parametri costituzionali e non comporti limitazioni sproporzionate o arbitrarie", si legge nella decisione annunciata questo venerdì.

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La decisione dei 13 giudici della Corte Costituzionale in merito alle cinque disposizioni respinte dalla Legge sugli Stranieri è stata tutt'altro che consensuale. L'ultima disposizione per la quale è stata pronunciata una sentenza di incostituzionalità, relativa alla tutela giurisdizionale e all'accesso al ricorso legale, è stata addirittura decisa con un margine risicato, con sette voti favorevoli e sei contrari.

C'è stato, tuttavia, un 'blocco' di maggioranza che è rimasto costante nel votare per l'incostituzionalità delle cinque norme del diploma: sempre nella stessa direzione hanno votato i consiglieri Joana Fernandes Costa (relatrice), José Eduardo Figueiredo Dias, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Dora Lucas Neto e António Ascensão Ramos , ai quali si sono uniti anche il presidente della TC, José João Abrantes, e il consigliere Afonso Patrão in quattro delle cinque misure respinte.

Al contrario, il vicepresidente della TC, Gonçalo Almeida Ribeiro, e i consiglieri José Teles Pereira, Maria Benedita Urbano e João Carlos Loureiro hanno sempre votato in difesa delle norme approvate dal diploma, tre norme hanno avuto anche il sostegno del consigliere Carlos Medeiros de Carvalho, mentre José João Abrantes e Afonso Patrão hanno sostenuto ciascuno la costituzionalità di una norma.

In sintesi, le prime due norme respinte hanno avuto un'espressione di otto voti favorevoli e cinque contrari, il terzo provvedimento dichiarato incostituzionale ha avuto il maggiore squilibrio (9-4), la quarta norma è stata respinta anch'essa con un parziale di 8-5 e l'ultima, come detto in precedenza, è stata decisa con un solo voto: 7-6.

Le dichiarazioni di voto allegate alla sentenza riflettono la divisione nelle questioni oggetto di analisi da parte dei giudici consultivi negli ultimi 15 giorni, con particolare enfasi sulla dichiarazione congiunta di Gonçalo Almeida Ribeiro e José Teles Pereira, che suggerisce che la decisione si basava su convinzioni personali e che alcune delle norme ora respinte erano "perfettamente ragionevoli e legittime".

"Un controllo giudiziario approfondito non può essere un pretesto per i giudici di trasferire sul piano costituzionale le convinzioni che legittimamente sostengono come cittadini, violando l'uguaglianza democratica, ma piuttosto costituisce un dovere accresciuto per loro di familiarizzare con i fatti rilevanti, esaminare i testi applicabili, consultare la dottrina autorizzata e articolare argomentazioni coerenti", hanno sottolineato i due consiglieri, che hanno costantemente votato a favore delle cinque regole respinte dalla maggioranza plenaria.

Secondo la costituzionalista Raquel Brízida Castro, ci sono ora quattro possibili percorsi per la Legge sugli Stranieri. Dopo il rigetto di cinque proposte di legge da parte della Corte Costituzionale, l'esperta ha sostenuto all'Observador che la maggioranza che ha approvato la legge potrebbe " ritirarsi, rimuovere le incostituzionalità (senza comprometterne gli elementi essenziali), riformulare le norme della legge e, eventualmente, ottenere la conferma parlamentare da una maggioranza di due terzi dei deputati".

Per quanto riguarda quest'ultimo scenario, più accademico, sarebbe necessario che PSD, CDS-PP e Chega si unissero all'IL (che si è astenuto dal voto parlamentare), raggiungendo così la soglia dei due terzi dei deputati che consente anche una revisione di costituzionalità. Tuttavia, il costituzionalista sottolinea che, in questo caso, Marcelo Rebelo de Sousa non sarebbe obbligato a promulgare la legge.

Tuttavia, sulla base dei segnali già dati dalle parti, si profila all'orizzonte una riformulazione della legge e Raquel Brízida Castro ha sottolineato che, se ritiene che vi siano nuovi dubbi, " il Presidente della Repubblica può richiedere una nuova revisione preventiva della sua costituzionalità ". Senza specificare se sia rimasta sorpresa dalla decisione della Corte Costituzionale, poiché ammette di non aver seguito da vicino il processo legislativo, la costituzionalista ha sottolineato che le argomentazioni avanzate da Palácio Ratton danno priorità "alla tutela della famiglia e al principio di effettiva tutela giurisdizionale in merito all'AIMA".

Da parte sua, il costituzionalista Gonçalo Fabião ha dichiarato di non essere sorpreso dal rigetto delle disposizioni legislative da parte della Corte Costituzionale. "Sono state respinte le principali preoccupazioni più o meno consensuali tra i costituzionalisti intervenuti: la questione dei coniugi, il termine di due anni e la crescente difficoltà per questi individui di ottenere tutela legale per i propri diritti", ha osservato.

Secondo il professore della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Lisbona, le norme ora bocciate "non saranno facilmente aggirabili", ma ciò dipenderà dal margine di manovra concesso dalla Corte Costituzionale per eventuali modifiche. "Per quanto riguarda la questione dei coniugi o equivalenti per il ricongiungimento familiare, se comprendiamo che ciò viola il principio di uguaglianza, discriminando tra i familiari che possono e non possono venire, sarà molto difficile aggirarlo. Ora, per quanto riguarda le scadenze, non è tanto una questione di discriminazione quanto di proporzionalità, e potrebbero esserci misure alternative", ha spiegato.

Gonçalo Fabião ha inoltre sostenuto all'Observador che la limitazione dei diritti dei cittadini stranieri in materia di ricongiungimento familiare e di esercizio dei loro diritti dinanzi ai tribunali previsti dalla legge sugli stranieri richiede una giustificazione "infallibile" e che questa deve ancora essere dimostrata a livello giuridico.

"La chiave della Legge sugli Stranieri è comprendere che i diritti fondamentali possono essere limitati solo se esiste una giustificazione inconfutabile. Non credo che ci sia stato alcun dibattito giuridico sull'esistenza o meno di una questione di sicurezza riguardo a questi aspetti. Da quel momento in poi, se la giustificazione è adeguata, la misura deve essere monitorata tenendo conto dei principi costituzionali che, secondo lo stato di diritto, non cambieranno mai", ha concluso.