Beleidsintegratie versus geïntegreerd beleid

De huidige nationale politieke context moet worden gezien als een unieke kans om voorstellen te doen ter verbetering van het bestuur van het land. Aangezien lokale en parlementsverkiezingen in hetzelfde jaar plaatsvinden en er slechts vier tot vijf maanden tussen zitten, zou je verwachten dat politieke partijen het debat over ons politieke ecosysteem zouden aanwakkeren, namelijk over de manier waarop lokaal en nationaal beleid geïntegreerd kunnen en moeten worden.

Ongeacht de politieke en ideologische verschillen die op enig moment kunnen bestaan ​​tussen de centrale overheid en elk van de gemeenten, afhankelijk van de politieke krachten die de verkiezingen in een bepaald gebied winnen, is het zo dat het leven van burgers wordt beïnvloed door de wetten die zijn goedgekeurd door de groep krachten die zijn vertegenwoordigd in de Assemblee van de Republiek, door de opties en beslissingen van de zittende regering (met speciale nadruk op die welke betrekking hebben op de openbare diensten) en door de beslissingen en acties van de lokale overheidsfunctionarissen.

Deze veelheid aan actoren, die op verschillende niveaus en met verschillende bevoegdheden optreden, heeft invloed op het dagelijks leven van burgers. In een traditioneel bureaucratische staat zoals de onze leidt dit vaak tot inefficiëntie, beperkingen en verliezen voor burgers en gemeenschappen. Daarom is het belangrijk om ons model van politiek bestuur te herzien en een aantal opties te overwegen.

Anders zullen we de entropieën die in de verschillende lagen van de staat bestaan, niet kunnen elimineren. Ook zullen we dan niet de wendbaarheid bereiken die het proces van discussie-overleg-actie in een ontwikkelde economie nodig heeft.

Indien echter het bestaan ​​van geïntegreerd beleid wenselijk is, dat wil zeggen de garantie dat de directe, indirecte en autonome overheidsadministraties over mechanismen beschikken om de harmonieuze integratie van het op verschillende niveaus bepleite beleid mogelijk te maken en dit in waardevolle vorm te vertalen naar de dienstverlening aan burgers, verdient de integratie van beleid meer voorzichtigheid. Dit impliceert immers een continu spel van onproductieve krachten, gekenmerkt door de constante poging om het op één niveau bepaalde beleid ondergeschikt te maken of te saboteren door andere niveaus. Vaak is dit te wijten aan louter partijpolitieke clubpolitiek of persoonlijke ruzies, in plaats van aan de verdediging van het algemeen belang.

Over het algemeen geven nationale overheden prioriteit aan macro-economische stabiliteit, defensie, buitenlands beleid en nationale infrastructuur in hun overheidsbeleid. Lokale overheden daarentegen richten zich (afhankelijk van de mate van regionalisering in elk land) meer op onderwijs, gezondheidszorg, transport en huisvesting, oftewel kwesties die direct van invloed zijn op het leven van burgers. Wanneer nationaal beleid niet is afgestemd op lokale behoeften, ontstaan ​​er spanningen.

Een voorbeeld van spanningen: de nationale overheid voert bezuinigingsmaatregelen door om de staatsschuld terug te dringen, maar lokale overheden verzetten zich, onder druk van de vraag naar sociale voorzieningen, tegen bezuinigingen.

Verschillende landen hebben mechanismen ontwikkeld om gecentraliseerde controle in evenwicht te brengen met lokale autonomie (bijvoorbeeld Frankrijk en de VS). Te veel centralisatie belemmert immers lokale innovatie, terwijl extreme decentralisatie kan leiden tot inconsistente beleidslijnen en een bevooroordeelde toepassing van nationale normen.

Aan de andere kant hebben lokale overheden moeite om hun eigen inkomsten te genereren en zijn ze sterk afhankelijk van geldoverdrachten van de centrale overheid. Dit creëert een machtsongelijkheid en bemoeilijkt langetermijnplanning. Bovendien leggen nationale overheden soms beleid op (zoals milieuregels of onderwijsnormen) zonder voldoende middelen beschikbaar te stellen, wat de lokale budgetten verder onder druk zet.

Wanneer de verantwoordelijkheden van nationale en lokale overheden overlappen, ontstaan ​​er inefficiënties en is er onduidelijkheid over wie moet handelen. Aan de andere kant van dit verantwoordelijkheidsdilemma zijn er gevallen waarin er geen formele structuren zijn voor intergouvernementele coördinatie, wat resulteert in geïmproviseerde beslissingen. In Brazilië heeft het gebrek aan stedelijk bestuur bijvoorbeeld geleid tot ongeorganiseerde stadsplanning in steden zoals São Paulo.

Zoals we hierboven hebben opgemerkt, wanneer lokale en nationale overheden door tegengestelde partijen worden gecontroleerd, valt de samenwerking weg en wordt beleid geblokkeerd door politieke belangen. Een van de meest paradigmatische en terugkerende voorbeelden is dat van de Verenigde Staten, waar staten die door Republikeinen worden bestuurd regelmatig rechtszaken aanspannen tegen het federale beleid van de Democraten, zoals in het geval van de Affordable Care Act (Obamacare).

In Portugal is er het voorbeeld van de PSD in de gemeenteraad van Porto, die regelmatig in conflict kwam met de PS-regering over de financiering van projecten zoals de Violette metrolijn. De partij zou politieke discriminatie hebben gepleegd.

Culturele kwesties zijn echter net zo belangrijk als politieke. Regio's met een sterke culturele identiteit verwerpen mogelijk nationaal beleid, omdat ze het als opgelegd beschouwen. Neem bijvoorbeeld Catalonië, met zijn geschiedenis van conflicten met de centrale regering in Madrid over autonomie en onafhankelijkheid.

Federale systemen (zoals Duitsland en Canada) bieden meer lokale autonomie, terwijl meer unitaire staten (zoals Japan en Zweden) meer centrale controle behouden. Beide modellen kennen echter ook afwegingen. Zo stemde Schotland er tijdens de Brexit voor om in de EU te blijven, maar werd het gedwongen om samen met de rest van het land te vertrekken.

In ons geval kunnen we stellen dat Portugal een eenheidsstaat is met een aanzienlijke mate van bestuurlijke decentralisatie. De relatie tussen de centrale overheid en de gemeenten kent echter structurele, politieke en financiële uitdagingen.

We hebben een lange traditie van sterke centralisatie, die teruggaat tot de Estado Novo. Ondanks de hervormingen na 25 april en het voortdurende decentralisatieproces, is de waarheid dat veel van onze gemeenten nog steeds sterk afhankelijk zijn van de centrale overheid.

Zo werden in 2019 tijdens het decentralisatieproces bevoegdheden op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg en bosbeheer overgedragen aan gemeenten, maar velen beweren dat er onvoldoende financiering is. De gemeenteraad van Lissabon zelf bekritiseerde de overdracht van scholen zonder voldoende middelen voor het onderhoud ervan.

Terwijl de centrale overheid prioriteit geeft aan investeringen in Lissabon en Porto, kampen veel gemeenten in het binnenland met verwoestijning en een gebrek aan basisvoorzieningen. Het Nationale Investeringsplan 2030 zelf richt zich op grootschalige infrastructuur, terwijl gemeenten zoals Bragança en Beja worstelen met de financiering van openbaar vervoer en ziekenhuizen.

Daarbij komen nog de vertragingen in betalingen door de centrale overheid, die lokale projecten beïnvloeden. In 2023 meldde de Nationale Vereniging van Portugese Gemeenten (ANMP) dat de staat meer dan 200 miljoen euro aan vertraagde betalingen verschuldigd was, waardoor de werkzaamheden in verschillende steden in gevaar kwamen.

Wat betreft bureaucratie en trage coördinatie, hebben we gebieden zoals ruimtelijke ordening, waarbij meerdere overheidsniveaus betrokken zijn, wat leidt tot conflicten en vertragingen. Zo werd het gemeentelijk masterplan (PDM) van Almada door de centrale overheid aangevochten om milieuredenen, waardoor de goedkeuring jarenlang werd vertraagd door juridische geschillen.

Het ontbreken van een sterke intergouvernementele raad om geschillen tussen de staat en lokale overheden te beslechten, blijft een zwakte. De Nationale Decentralisatieraad zelf, opgericht in 2018, heeft een adviserende in plaats van een besluitvormende rol, wat de effectiviteit ervan beperkt.

Laten we eens kijken naar enkele concrete voorbeelden van de uitdagingen die onze mate van decentralisatie met zich meebrengt:

Onderwijs: de decentralisatie van het schoolbeheer bracht meer verantwoordelijkheden met zich mee voor de gemeenten, maar zonder evenredige financiering. Dit werd benadrukt door de gemeenteraad van Cascais. Deze gaf kritiek op de overdracht van scholen zonder financiële middelen voor hun onderhoud, waardoor de lokale overheid gedwongen werd haar eigen geld te gebruiken.

Gezondheid: gemeenten hebben weinig invloed op het beheer van ziekenhuizen, maar dragen wel de gevolgen van de sluiting van uitbreidingen van gezondheidscentra. De sluiting van de spoedeisende hulp van Loulé in 2022 leidde tot lokale protesten, waarbij de lokale overheid de regering ervan beschuldigde te desinvesteren in de Algarve.

Vervoer: de centrale overheid beheert het grootstedelijk vervoer (zoals CP en de metro van Lissabon), waarbij gemeenten meer participatie eisen. De gemeenteraad van Sintra pleit al jaren voor meer treinen op de Sintralijn, maar de beslissing hierover hangt af van CP en het Ministerie van Infrastructuur.

De waarheid is dat het decentralisatiepact (2018-2022) meer autonomie beloofde, maar de resultaten zijn beperkt. Zo werd de overdracht van bevoegdheden op sociaal vlak (zoals verpleeghuizen) goed ontvangen, maar beschikken veel gemeenten nog steeds niet over de technische capaciteit om deze te beheren.

Concluderend kunnen we stellen dat de integratie van nationaal en lokaal beleid in Portugal met een aantal grote uitdagingen te maken heeft:

Financiële afhankelijkheid van gemeenten van de rijksoverheid;

Politieke conflicten tussen lokale overheden en de staat;

Bureaucratie en trage coördinatie;

Regionale ongelijkheden (kust vs. binnenland).

Enkele mogelijke oplossingen zijn:

Grotere financiële autonomie voor gemeenten;

Intergouvernementele raden met echte macht;

Stabiele en voorspelbare financiering om vertragingen te voorkomen;

Gezamenlijke planning tussen de staat en lokale overheden.

Zolang Portugal deze problemen niet oplost, blijft de effectiviteit van het overheidsbeleid in het geding en zullen burgers de gevolgen ondervinden van het gebrek aan coördinatie tussen Lissabon en de gemeenten.