Wywiad z Kelly Greenhill: Migracja jako broń: Jak mogą reagować państwa?

W obiegu jest kontrowersyjny termin: migracja jako broń. Zazwyczaj odnosi się on do tego, co dzieje się na granicy polsko-białoruskiej: strategicznie zaplanowanej migracji. Ale Białoruś i Rosja nie są jedynymi krajami, które wykorzystują migrantów do wywierania presji na inne państwa lub osiągania innych celów. „To narzędzie jest używane co najmniej od czasów Drugiego Cesarstwa Asyryjskiego” – mówi amerykańska politolog Kelly M. Greenhill, która ukuła to określenie.

W zależności od celów, jakie państwo sprawca chce osiągnąć, Greenhill wyróżnia cztery różne formy kontrolowanej migracji. Najważniejsza z nich to próba zmuszenia innego kraju do określonego zachowania, a ostatecznie szantażowania go. Jak państwa mogą na to zareagować? „Nie ma prostego rozwiązania tego problemu – jest to również kwestia, której poświęca się zbyt mało uwagi” – mówi Greenhill w wywiadzie dla ntv.de. Jednocześnie ostrzega przed „wyścigiem na dno” w polityce migracyjnej. „Naruszenie zobowiązań humanitarnych i prawnych może dodatkowo wzmocnić nastroje antyimigracyjne we własnym kraju” – mówi ekspertka.

ntv.de: Jaka jest różnica między migracją normalną a „migracją zbrojną”? Na przykład kryzys uchodźczy wywołany wojną w Syrii dziesięć lat temu – czy był to przypadek strategicznie zaplanowanej migracji?

Kelly Greenhill: Istnieje wiele dowodów na to, że na początku powstania w 2011 roku rząd Asada próbował zniechęcić sąsiadów do pomocy rebeliantom, grożąc zmuszeniem ludzi do ucieczki do sąsiednich krajów. Jeszcze bardziej jednoznacznym dowodem jest to, że pod koniec 2015 i na początku 2016 roku rząd Turcji groził zalaniem UE uchodźcami z Syrii, forsując kontrowersyjne porozumienie UE z Turcją. Po trzecie, wszystkie strony wojny domowej w Syrii wykorzystywały migrację do uzyskania przewagi militarnej. Niektóre strony wykorzystywały migrację również do wywłaszczania. Podsumowując, migracja została w tej wojnie silnie wykorzystana jako broń.

Czy rozróżniasz sposób wykorzystywania migracji jako broni w zależności od celów?

Tak. Istnieją cztery warianty migracji wywołanej strategicznie.

Zacznijmy od migracji, której celem jest wywłaszczenie grup ludności.

Głównym celem pierwszego wariantu jest zawłaszczenie terytorium lub majątku jednej lub kilku grup, a w skrajnych przypadkach eksterminacja tej lub tych grup, ponieważ sprawca postrzega je jako zagrożenie. Do tej kategorii zalicza się również tzw. czystki etniczne. Aktualnym przykładem jest sytuacja w regionie Darfur w Sudanie.

Migracje o charakterze militarnym to druga odmiana: przesiedlenia, które zazwyczaj mają miejsce w trakcie aktywnego konfliktu w celu uzyskania przewagi militarnej na polu bitwy. Mogą one obejmować zmuszanie przesiedleńców do służby wojskowej, gwałty lub rabunki. Jest to od dawna stosowana metoda zwalczania powstań.

A pozostałe dwa?

Istnieje również migracja ukierunkowana na wydalenia. Reżim może wykorzystać tę trzecią opcję, na przykład, aby wzmocnić swoją pozycję wewnętrzną poprzez wydalanie dysydentów politycznych. Może też wysłać migrantów do innego kraju, aby drażnić rządy innych państw, siać niepokoje lub destabilizować państwo. To ostatnie, o ile wiem, jest właśnie tym, co białoruski przywódca Aleksander Łukaszenka próbuje osiągnąć od 2021 roku.

Wreszcie, istnieje migracja mająca na celu wywarcie presji na inne państwo. Obejmuje ona transgraniczne ruchy ludności, które są celowo wywoływane lub manipulowane w celu osiągnięcia lub zapobieżenia określonym zachowaniom. Celem jest często wymuszenie ustępstw politycznych, militarnych lub ekonomicznych od innych państw. W praktyce jednak te cztery rodzaje migracji jako broni często się pokrywają.

Czy migracja wywołana agresją Rosji na Ukrainę jest tego przykładem? A może ucieczka milionów Ukraińców to jedynie mile widziany efekt uboczny działań Kremla?

Trudno powiedzieć. Kiedy spadają bomby i wojska wkraczają na terytorium, ludzie uciekają, i robią to z ważnych powodów: by ratować życie. Były pracownik rosyjskiej grupy najemników Wagner powiedział kiedyś, że Zachód otrzymuje w ten sposób „szczęśliwe zbiegi okoliczności”. Fakt, że Ukraińcy uciekają, nie oznacza, że zostali zmuszeni do ucieczki ze względów strategicznych. Ale jeśli Putin zamierzał wywrzeć taką presję na Unię Europejską, UE pozbawiła go szansy na sukces, udzielając tymczasowej ochrony uchodźcom z Ukrainy. To był mądry ruch, nawet jeśli nie można ignorować wewnętrznych konsekwencji politycznych w miarę przedłużania się wojny.

W swojej książce „Broń masowej migracji” pisze Pan, że tylko między 1956 a 2006 rokiem odnotowano co najmniej 56 przypadków masowej presji politycznej na inne państwa poprzez migrację. Zgodnie z Pana definicją, prawie trzy czwarte z nich zakończyło się przynajmniej częściowym sukcesem. Niemniej jednak, Pana zdaniem, ten rodzaj kontrolowanej migracji nie jest „superbronią”. Pańska książka została opublikowana w 2010 roku i od tego czasu wiele się wydarzyło. Czy podtrzymałby Pan tę ocenę?

Tak. Drugie wydanie książki ukaże się wkrótce. Wymienię w nim dziesiątki kolejnych przypadków z lat 1951–2025. Twierdzę, że migracja jako narzędzie szantażu innych państw nie jest superbronią. Może być jednak bardzo skuteczna w pomaganiu państwom-sprawcom w osiąganiu określonych celów – choć często wiąże się to z wysokimi kosztami humanitarnymi.

Określenie „migracja jako broń” jest często postrzegane jako problematyczne, ponieważ ukazuje uchodźców nie jako ludzi, lecz zagrożenie.

Problemem nie jest samo określenie. Problemem jest samo zjawisko, a także nieadekwatne reakcje polityczne na nie. I tak: sami migranci i uchodźcy nie działają jak broń; są ofiarami, pionkami wykorzystywanymi przez państwa i podmioty niepaństwowe. Udawanie, że migracja jako broń nie istnieje, nie ochroni ich przed staniem się ofiarami. Jeśli chcemy chronić najsłabszych spośród nas, musimy zwalczać i zapobiegać wykorzystywaniu migracji jako broni. Zaprzeczanie instrumentalizacji migracji nie wystarczy.

Ekspert ds. migracji twierdzi, że liczba migrantów przybywających z Białorusi do Polski jest „zupełnie nieznaczna”. Dodaje, że panika została wywołana przez skrajną ksenofobię po stronie polskiej.

Zgadzam się. Ale w Polsce nie chodzi o wykorzystywanie migracji jako broni, ale o swego rodzaju polityczną instrumentalizację migracji jako broni w celu osiągnięcia krajowych korzyści politycznych. To tylko zwiększa podatność krajów docelowych.

Panika moralna jest zawsze zła. Ale wykorzystywanie migracji jako broni nie wynika z przyznania się do jej istnienia. To narzędzie jest używane co najmniej od czasów Drugiego Cesarstwa Asyryjskiego. Nie tak dawno temu rumuński dyktator Nicolae Ceaușescu powiedział: „Żydzi, Niemcy i ropa naftowa to nasze najlepsze towary eksportowe”. Nawiasem mówiąc, to zdanie stanowi tytuł wystawy , która wkrótce zostanie zaprezentowana w Chemnitz.

Dlaczego liberalne demokracje są tak podatne na wykorzystywanie migracji jako broni? Czy to dlatego, że są generalnie znacznie bardziej atrakcyjne dla migrantów niż kraje autorytarne?

Z pewnością łatwiej jest zwabić ludzi w miejsca, które są dla nich atrakcyjne – i nie powinniśmy zapominać, że migranci i uchodźcy są sprawcami, nawet jeśli ci, którzy ich bronią, często znacznie ograniczają ich pole działania. Co więcej, liberalne demokracje, zwłaszcza te bogate i wpływowe, często lepiej radzą sobie z żądaniami sprawców. Wreszcie, liberalne demokracje historycznie były znacznie bardziej podatne na presję wynikającą z rozbieżności między rzekomymi wartościami a rzeczywistymi działaniami. Istnieją inne powody, ale wymienione czynniki są dość istotne.

W jaki sposób dotknięte tym problemem kraje mogą na to wszystko zareagować?

Zależy to od konkretnych okoliczności – kontekstu i sposobu, w jaki migracja jest wykorzystywana jako broń. Nawet jeśli ograniczymy się do przymusowej instrumentalizacji migracji, różne sytuacje wymagają różnych reakcji, często kilku różnych reakcji jednocześnie. Istnieją cztery opcje, z których żadna nie jest panaceum; każda ma swoje zalety i wady.

Po pierwsze, państwa docelowe mogą ustąpić – jak to często bywa w przypadku kryzysów. Wiąże się to jednak z ryzykiem zachęcenia sprawców do ponownego ataku. Po drugie, państwa docelowe mogą reagować na zagrożenie przepływami migracyjnymi, odwołując swoje zobowiązania humanitarne, zamykając granice i/lub próbując zepchnąć problem na zewnątrz – podobnie jak państwa w przypadku zwykłych ruchów migracyjnych. W ten sposób rzeczywiste lub potencjalne przepływy migracyjne mogą pozostać niewidoczne, a państwa docelowe mogą unikać ustępstw, przynajmniej w krótkiej perspektywie. Jednak dla liberalnych demokracji płacenie innym państwom za powstrzymywanie migrantów może wiązać się z wysokimi kosztami politycznymi i moralnymi.

Jakie koszty?

Na przykład, naruszanie zobowiązań humanitarnych i prawnych może dodatkowo podsycać nastroje antyimigracyjne w kraju i podważać wartości, które państwa liberalne lubią pielęgnować. A kiedy jeden kraj zaczyna to robić, często zachęca do tego inne. Może to wywołać wyścig na dno w polityce migracyjnej. W każdym razie, unikanie odpowiedzialności nie czyni państw mniej podatnymi na wykorzystywanie imigracji jako broni przeciwko nim w dłuższej perspektywie. Po prostu odwleka problemy i często je pogłębia.

A punkt trzeci?

Państwa będące celem interwencji mogą podjąć działania militarne, aby zmienić warunki panujące na miejscu w kraju, który wywiera na nie presję. Wojny mogą być jednak kosztowne, a ich rezultaty niepewne. Czasami zmiany narzucone z zewnątrz osiągają swój główny cel: na przykład libijski przywódca Muammar Kaddafi został odsunięty od władzy w 2011 roku. Jednak w ciągu ostatnich trzydziestu lat żadne z takich przedsięwzięć nie przebiegało zgodnie z planem. W niemal każdym przypadku interwencja militarna pociągnęła za sobą większe koszty i doprowadziła do napływu większej liczby uchodźców niż początkowo przewidywano. W Libii interwencja pod dowództwem NATO przyczyniła się do destabilizacji kraju i całego regionu. W rezultacie wzrosła liczba przesiedleńców na zewnętrznych granicach Europy, a UE stała się jeszcze bardziej podatna na instrumentalizację migracji.

Czy czwarta opcja jest bardziej obiecująca?

To działa tylko w pewnych przypadkach: adaptacji. Państwa docelowe mogą łagodzić skutki migracji jako broni, po prostu akceptując osoby przesiedlone – zarówno na krótki, jak i długi okres. W ten sposób państwa docelowe w istocie mówią: „Rób, co chcesz, a ja wezmę ich wszystkich”. To pozbawia sprawcę strategicznego wpływu. Jest to jednak o wiele łatwiejsze do osiągnięcia, jeśli dana grupa nie jest postrzegana jako zagrożenie etniczne, kulturowe lub religijne. Wiedzą o tym nie tylko państwa docelowe, ale także sprawcy.

Jak zazwyczaj reagują kraje docelowe?

W naturze polityki leży to, że państwa często wolą doraźne rozwiązania od trwałych. Na przykład, wiele krajów stara się zmniejszyć swoją podatność na zagrożenia, na nowo definiując, kto kwalifikuje się do ochrony. Wiele państw utrudnia nawet osobom ubiegającym się o azyl dotarcie do granic, zawierając umowy z krajami położonymi między nimi a krajami pochodzenia migrantów. W końcu osoby, które nie mogą dotrzeć do kraju docelowego, nie mogą tam ubiegać się o azyl. Jednocześnie obserwujemy rosnącą gotowość państw do niewywiązywania się ze swoich zobowiązań humanitarnych.

Takie środki mogą być rozsądne w krótkiej perspektywie, ale, jak wspomniano, w dłuższej perspektywie mogą być kosztowne i nieproduktywne, ponieważ narażają państwa na przyszłe ataki. Państwo, które deleguje uprawnienia do przyjmowania migrantów innemu państwu, tworzy zależność. Taki partner może żądać dalszych ustępstw, grożąc, że pozwoli na wjazd osobom, które wcześniej zatrzymał. Chociaż takie środki mogą pozornie zmniejszać podatność państwa docelowego na ataki, często jedynie ją przesuwają.

Czy jest to sytuacja, w której liberalne demokracje mogą tylko przegrać?

Nie ma panaceum na wykorzystanie migracji jako broni, ale nie oznacza to, że liberalne demokracje nieuchronnie przegrają. Niestety, w praktyce wiele obecnie stosowanych środków nie rokuje sukcesu w perspektywie średnio- i długoterminowej, nawet jeśli wydają się skuteczne w perspektywie krótkoterminowej. Nie ma prostego rozwiązania tego problemu – również temu poświęca się zbyt mało uwagi.

Hubertus Volmer rozmawiał z Kelly M. Greenhill