A melhor maneira de consertar o Senado? Aboli-lo.
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Em um aspecto importante, o Senado moderno é mais democrático do que as câmaras altas legislativas de alguns países semelhantes. Na França e na Alemanha, os membros da câmara alta ainda são escolhidos por outros representantes eleitos, e não pelo povo — assim como os senadores americanos eram antes da 17ª Emenda, em 1913. Ainda assim, em quase todos os outros aspectos democráticos, nosso Senado é um dos piores órgãos deliberativos do mundo.
As falhas mais flagrantes do Senado são, na verdade, aspectos de sua estrutura básica, mas, assim como na Câmara, as regras e procedimentos que a Câmara adotou para si também importam. Uma regra particularmente importante atraiu atenção renovada nos últimos anos. Embora o Senado ostensivamente funcione por maioria, é necessário o apoio de uma supermaioria — desde 1975, três quintos da Câmara, ou 60 senadores — para encerrar os debates. Funcionalmente, isso significa que um projeto de lei pode ser mantido no limbo, a menos que 60 senadores o apoiem o suficiente para encerrar o debate e levá-lo à votação. Sem essa supermaioria, a minoria contrária a um projeto de lei pode manter os debates em andamento na tentativa de desgastar seus apoiadores — uma tática conhecida como obstrução. A mera ameaça de obstrução hoje é suficiente para torpedear a legislação sem 60 votos — uma situação que significa que a maioria dos projetos de lei não pode ser aprovada pelo Congresso sem uma supermaioria no Senado.
Além da natureza contramajoritária da obstrução, o Senado é desigual por natureza, graças à contribuição igualitária dos senadores para todos os estados, independentemente da população — uma característica à qual fundadores como James Madison e Alexander Hamilton se opuseram veementemente antes que estados pequenos forçassem um acordo na Convenção Constitucional. As disparidades que tornavam a representação igualitária uma pílula tão amarga para eles só se aprofundaram desde que a Constituição foi escrita. Em teoria, estados que representam menos de 20% da população do país podem deter a maioria no Senado, enquanto estados que representam apenas 11% da população podem bloquear a legislação por meio da obstrução. Em 1787, a Virgínia, então o maior estado, tinha uma população 12 ou 13 vezes maior que Delaware, o menor estado, que tanto havia feito para promover a representação igualitária na convenção. Mas nosso maior estado hoje, a Califórnia — que, por si só, estaria entre os 40 maiores países do mundo — tem uma população mais de 67 vezes maior que nosso menor estado hoje, Wyoming. Matematicamente, como ambos têm duas cadeiras iguais no Senado, cada morador do Wyoming tem 67 vezes mais representação na câmara do que cada morador da Califórnia.
As reformas mais fáceis de implementar no Senado seriam mudanças no regimento interno da Câmara — que não são imutáveis. O partido majoritário pode votar para mudar fundamentalmente a forma como as coisas são feitas, desde que consigam chegar a um acordo sobre essas mudanças. Nos últimos anos, os democratas chegaram a algo como um consenso sobre a obstrução legislativa, que, por sua vez, já foi eliminada para nomeações para os poderes Executivo e Judiciário; qualquer pessoa indicada pelo presidente para preencher um cargo pode ser aprovada com maioria simples na Câmara. Mas a obstrução permanece em vigor para toda a legislação que não possa ser forçada pelo processo de reconciliação orçamentária, que foi concebido para questões orçamentárias.
Uma sugestão, endossada pelo ex-presidente Joe Biden e por reformistas cautelosos, é o retorno à obstrução verbal — forçando aqueles que desejam bloquear a legislação a permanecer no Senado e falar por horas a fio, como faziam antigamente. Mas isso não seria uma reforma democrática. Deixaria a obstrução intacta e, na verdade, apenas aprofundaria seu absurdo.
Em vez de introduzir testes de resistência física no processo de formulação de políticas, outros reformistas sugeriram, com mais propriedade, tornar a obstrução mais majoritária de alguma forma — estipulando que projetos de lei apoiados por uma maioria qualificada na Câmara podem ser aprovados por maioria simples no Senado, por exemplo, ou que apenas senadores que representem a maioria da população podem utilizar a obstrução. Esta última ideia, em particular, seria uma clara melhoria democrática em relação ao status quo. É claro que a simples abolição da obstrução também o seria.
Ainda assim, reformar ou eliminar a obstrução não corrigirá as desigualdades fundamentais do Senado — a proporção igualitária de senadores para todos os estados, desrespeitando a população, é democraticamente insustentável. A contribuição igualitária no Senado, infelizmente, é uma das poucas partes da Constituição que são essencialmente inalteráveis: de acordo com o Artigo 5, alterar esse aspecto da estrutura básica da casa aparentemente requer o consentimento unânime de todos os estados. Alguns reformistas argumentam que essa proibição pode ser ignorada ou de alguma forma contornada — talvez pudéssemos aprovar uma emenda eliminando a cláusula que estipula que o Senado não pode ser alterado e, em seguida, alterar o Senado com outra emenda.
Que projetos alternativos para o Senado poderíamos considerar, supondo que mudanças pudessem ser viabilizadas? A mudança mais óbvia, é claro, seria alocar senadores proporcionalmente à população de cada estado. Mas alguns reformistas, argumentando que superamos a necessidade de uma câmara alta com poderes, sugeriram que o Senado poderia ser transformado por meio de emendas em um órgão predominantemente cerimonial, como a Câmara dos Lordes do Reino Unido, que foi gradualmente destituída de poderes em favor da Câmara dos Comuns. Em 2018, o congressista de Michigan John Dingell, o membro mais antigo do Congresso na história americana, apoiou uma ideia muito mais simples: o Senado, argumentou ele, deveria simplesmente ser extinto.
Afinal, não é óbvio que precisemos de uma legislatura bicameral. Cerca de dois terços dos países do mundo têm apenas uma casa legislativa — sem contar países tecnicamente bicameralizados como o Reino Unido, onde uma casa detém quase todo o poder legislativo real.
O federalismo — a ideia de que os interesses dos estados, como entidades, devem ser representados no legislativo como se fossem pessoas — não é uma defesa democrática muito convincente, especialmente em um país como o nosso, onde os estados já detêm tanto poder independente que os governos estaduais frequentemente frustram os objetivos do governo federal. E devemos nos desfazer da ideia de que representantes eleitos pelo povo em uma câmara grande e de base populacional como a Câmara dos Representantes devam ter suas decisões verificadas por um corpo menor e mais lento de políticos mais elitistas. De fato, se estivermos absolutamente determinados a ter duas casas, poderíamos considerar tornar uma delas ainda mais diretamente representativa do público do que a Câmara — talvez, como argumentam teóricos como Tom Malleson, tornando-a uma assembleia deliberativa de pessoas comuns escolhidas por sorteio:
Imagine uma Casa do Povo composta por, digamos, mil pessoas escolhidas aleatoriamente (e estratificadas para garantir uma representação precisa por gênero, raça, classe e outras linhas importantes). Esses membros poderiam cumprir mandatos de quatro anos. Nos dois primeiros anos, eles não teriam poder legislativo, período durante o qual receberiam treinamento substancial em questões de orçamento, tributação e justiça distributiva; seriam expostos às diversas áreas do governo; teriam aulas sobre como deliberar racionalmente, com empatia e com um senso de bem comum; e "estagiariam" em um departamento de políticas específico, como Saúde, Energia ou Meio Ambiente. Na segunda metade do mandato, os membros teriam poder legislativo, talvez dividido em dez departamentos com cem membros cada. Cada departamento deliberaria sobre questões de sua competência (de maneira semelhante às Assembleias dos Cidadãos), antes de submeter propostas legislativas para serem votadas por todo o corpo para se tornarem lei.
Experimentos deliberativos no Canadá, Reino Unido, França, Espanha, Bélgica, Holanda e até mesmo aqui nos Estados Unidos demonstraram que cidadãos comuns são inteiramente capazes de debater produtivamente as questões entre si e consultar especialistas sobre políticas em ambientes semelhantes a assembleias. A dificuldade com tais esquemas tem menos a ver com a competência dos cidadãos do que com a pouca participação deles — há algo democraticamente problemático, se levarmos a agência decisória a sério como uma preocupação democrática, em ter um subconjunto do público selecionado aleatoriamente, e mesmo um demograficamente representativo, tomando decisões pelo público em vez de ter todo o público decidindo por si mesmo. Considerando todos os fatores que podem influenciar a forma como os grupos tomam decisões — personalidades, temperamentos e estados de ânimo individuais; diferenças na capacidade de escrita e oratória, e assim por diante — não faz muito sentido supor que uma assembleia de indivíduos selecionada aleatoriamente deliberaria ou agiria da mesma forma que qualquer outro grupo de pessoas selecionado aleatoriamente ou o público em geral faria. Mas algo como uma Casa do Povo pode fazer algum bem como uma espécie de órgão consultivo — uma maneira de colocar nossos representantes e formuladores de políticas em contato regular com uma amostra representativa da América e um grupo que pode ser informativamente pesquisado e consultado pela imprensa sobre questões perante o legislativo.
Independentemente de adotarmos ou não uma ideia como essa, devemos pensar ambiciosamente sobre como seria uma legislatura mais democrática. Seja qual for o formato da próxima, ela certamente não deve se assemelhar ao Congresso como o conhecemos.
Este texto é uma adaptação do livro "O Direito do Povo", de Osita Nwanevu. Copyright © 2025 do autor e reproduzido com permissão da Penguin Random House.
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