Os principais órgãos do Estado. Os papéis do Conselho de Estado e do Tribunal de Contas (que agora está em crise)

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As autoridades públicas são organismos de tal porte e complexidade que não poderiam funcionar sem um certo número de pessoas no topo, com conhecimento não setorial, dotadas de capacidade de análise e formulação de políticas, qualificadas em gestão de pessoal e com experiência direta em diversos pontos da galáxia pública. Essas pessoas normalmente fazem parte do que, com uma expressão de origem francesa, são chamadas de "grandes corpos". Essa expressão nasceu no antigo regime e é acompanhada por outra, "grandes escolas", porque, naquele país, escolas especiais foram criadas para formá-las .

Por outro lado, o corpo político no topo dos poderes públicos não poderia exercer suas funções sem estruturas que, por simplicidade, chamamos de servidores, que têm a "competência" necessária para orientar um organismo complexo como o Estado contemporâneo e, portanto, também a Itália.

As instituições que cercam o Estado são ainda mais necessárias hoje porque os poderes estatais se pluralizaram internamente (autoridades independentes, agências, entidades no centro; regiões, entidades locais na periferia; muitas com suas coroas de empresas participantes). Além disso, externamente, os poderes estatais agora fazem parte de múltiplas redes de outros poderes internacionais e globais e de ordens jurídicas supranacionais, algumas das quais são regulatórias, outras consultivas. Atuar como elo entre a poliarquia interna e as redes externas é tarefa dos governos, que, no entanto, não podem prescindir de grandes órgãos .

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A galáxia pública e privada

O que continuamos a chamar de Estado é hoje constituído por um conjunto de organismos, tanto que devemos considerar a pessoa do Estado, o setor público, o setor público alargado. Como já foi mencionado, inclui autoridades independentes (as autoridades de transportes, as autoridades de energia, redes e ambiente, as autoridades de concorrência e mercado, as autoridades de garantia das comunicações, o Banco de Itália, a Comissão para a Sociedade e a Bolsa de Valores, a Comissão de greves nos serviços públicos, a autoridade de proteção de dados pessoais, a autoridade de supervisão dos fundos de pensões, bem como o gabinete parlamentar do orçamento); agências (como a agência da receita, a agência de propriedade estatal e a agência farmacêutica); organismos públicos (como o INPS, o INAIL, o CNR, o Istituto Superiore di Sanità, o ISTAT). Estas são estruturas especializadas onde trabalham, na sua maioria, especialistas neutros que executam políticas com um nível de eficiência que os políticos desconhecem, como observou Giandomenico Majone num ensaio de 1996 escrito para o Centro Schuman do Instituto Universitário Europeu. O estudioso irlandês Peter Mair conectou essas entidades a um fenômeno de despolitização que corresponde ao declínio do governo partidário e à necessidade de recorrer a instituições definidas por Majone como não majoritárias.

A galáxia pública é acompanhada por órgãos intermediários, privados, mas relevantes para a comunidade. Trata-se de um vasto número de associações comerciais, de classe e profissionais. Todo governo também deve dialogar com elas, não apenas com os órgãos pertencentes à galáxia pública . Para cumprir essa tarefa, o corpo político precisa de escritórios que operem como estruturas de coordenação e elaboração de políticas.

Constelações globais e supranacionais fora do estado

Cada campo da atividade humana é confiado a organismos "ad hoc" com dimensões superestatais. Calcula-se que existam cerca de 2.000 regimes regulatórios globais e que existam várias dezenas de milhares de organizações definidas como "fóruns", para consulta e debate, engajadas na atividade de documentação, estudo, proposta, verdadeiros pequenos parlamentos setoriais.

Grandes organismos como formuladores de políticas

Para gerir todos esses órgãos e suas atividades, estabelecer conexões, conduzir as negociações necessárias, preparar decisões e, antes de tudo, traçar as linhas básicas das políticas, o corpo político precisa de verdadeiros "formadores de políticas" generalistas, "bon à tout faire", como dizem os franceses. Eles são erroneamente chamados de órgãos de staff; em vez disso, realizam tarefas muito mais amplas do que a assistência . Esta é a razão da constituição de grandes órgãos, verdadeiras reservas de "altos funcionários públicos", cuja característica é serem generalistas qualificados, "all rounders" segundo a expressão anglo-saxônica.

Os berçários e as escolhas

Para executar as tarefas de "formuladores de políticas" subsidiários, alguns países se equiparam, desenvolvendo viveiros dos quais, com base em decisões discricionárias do corpo político, os "grands commis" são extraídos. Esses viveiros são definidos na França como "pépinières de grands commis de l'État". Os dois principais viveiros franceses são o "Conseil d'État" e a "Inspection de Finance". O primeiro garante uma reserva de administradores-juristas capazes, o segundo uma fonte de economistas com experiência em finanças públicas. Outros países, no entanto, fazem amplo uso do setor privado, da indústria e das fundações: este é o caso dos Estados Unidos . A Itália é um meio-termo, porque tem dois órgãos também reconhecidos pela Constituição, metade jurisdicionais e metade administrativos, o Conselho de Estado e o Tribunal de Contas.

O Conselho de Estado e o Tribunal de Contas

O Conselho de Estado tem um total de 1.287 funcionários . No entanto, apenas 460 deles são magistrados e destes a maioria (268) são presidentes de seção ou equivalentes. Pode-se, portanto, notar que é um órgão restrito e muito verticalizado. Além disso, tem uma estrutura administrativa em serviço de 823 pessoas, quase o dobro dos magistrados. Finalmente, é amplamente feminizado no geral, mas apenas um terço dos magistrados são mulheres. Este órgão é acessado após experiência nos tribunais administrativos regionais, ou por nomeação política ou com um concurso de segundo nível, o que requer ter experiência de trabalho em uma administração.

O Tribunal de Contas tem um número maior de funcionários, 2.469 dos quais 477 são magistrados . Também neste caso, há uma verticalização notável: 267 são presidentes de seção e equivalentes. O corpo administrativo é composto por 1.992 pessoas, aproximadamente quatro vezes o do judiciário. A taxa de feminização é semelhante à do Conselho de Estado. Os dois órgãos têm uma peculiaridade também presente em instituições francesas análogas: a de realizar, além de tarefas político-administrativas, também tarefas de controle e jurisdicionais.

A Contabilidade Geral do Estado

A Contabilidade Geral do Estado, estrutura do Ministério da Economia e Finanças, também desempenha um papel importante, tanto por ser o único sistema nervoso do aparelho público, com ramificações na maioria dos seus ramos, como por ser chamada a registar e a ter em conta os aspetos financeiros dos aparelhos públicos, o que lhe permite desempenhar um verdadeiro papel de orientação nas administrações. No entanto, a Contabilidade Geral do Estado , exceto em casos excecionais, não empresta pessoal próprio a outras administrações , como acontece com os outros dois organismos, pelo que os seus funcionários operam em relação aos mais diversos ramos públicos, mas permanecendo dentro do seu próprio corpo de pertença.

O triplo papel do Conselho de Estado e do Tribunal de Contas

O Conselho de Estado e o Tribunal de Contas desempenham um triplo papel: são criadouros de funcionários de grande porte, desempenham funções de controle e consultoria e são juízes das administrações. Essa coexistência de tarefas díspares levanta periodicamente questões sobre possíveis conflitos de interesse, que sempre são buscados de forma insatisfatória. No entanto, a coexistência das três funções é funcional para a primeira delas. De fato, é difícil ter conhecimento suficiente do órgão público e suas ramificações. Elas são substituídas pelas funções de consultoria, controle e jurisdição, que abrem "janelas" para o pessoal dos dois órgãos sobre o funcionamento e o mau funcionamento reais de muitas estruturas.

Três características do Conselho de Estado e do Tribunal de Contas

O Conselho de Estado e o Tribunal de Contas podem desempenhar o seu papel graças a três características do seu pessoal. Primeiro, porque é composto por especialistas e generalistas. Segundo, porque o estatuto do pessoal permite uma elevada mobilidade profissional e permite-lhes deslocar-se para outras administrações. A terceira característica é um fator negativo: a formação exclusivamente jurídica, em particular do Tribunal de Contas. Não existem estatísticos, economistas, contabilistas ou outros especialistas em ciências sociais que seriam necessários para a administração.

A prova: os dados aqui apresentados, relativos à consistência numérica dos dois órgãos, são os mais recentes, mas datam de 2022. Podemos repetir o que um funcionário público observou há um século: a administração vive sem as contas e as contas vivem sem a administração. Isso produz um desconhecimento generalizado tanto do órgão administrativo quanto do órgão político e uma notável precariedade das políticas de pessoal público .

O Tribunal de Contas: um caso de heterogénese de fins

Este breve exame dos principais órgãos do Estado na Itália não pode terminar sem relatar a situação de crise em que se encontra o Tribunal de Contas. Sua principal função seria a de "olho do Parlamento" e deveria ser realizada por meio de uma avaliação abrangente do funcionamento do sistema administrativo-financeiro, com a apresentação de um relatório anual ao Parlamento. Para tanto, além de pessoal com formação jurídica, deveria haver pessoal com formação em estatística, contabilidade e economia.

No entanto, os membros do Tribunal de Contas não se preocuparam em recrutar especialistas nesses setores e acentuaram duas funções menores que lhe são atribuídas: a de controle preventivo, que deve ser exercido apenas sobre atos do governo, e a de jurisdição . A consequência é que o Tribunal de Contas se dispersou em funções minuciosas, episódicas, que lhe conferem, talvez, maior poder, condicionando a atividade da administração, mas são certamente menos úteis para o cuidado do interesse público. Isso está produzindo uma verdadeira heterogeneidade de propósitos, com perda de participação do órgão.

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