Um acordo em Istambul poderia ter trazido a paz?

Nos últimos meses, foram publicadas várias reflexões políticas ou de especialistas sobre as negociações russo-ucranianas na Bielorrússia e na Turquia, entre fevereiro e abril de 2022. Embora estas contribuições contenham novos detalhes e perspetivas interessantes, a maioria delas ignora completamente ou não destaca o historial abismal de Moscovo na implementação de acordos políticos e de segurança com as ex-repúblicas soviéticas. Grande parte do debate recente sobre as hipóteses de uma história alternativa pacífica não tem em conta a experiência passada e assume implicitamente que o Kremlin respeitaria qualquer acordo assinado. Tal suposição contraria o comportamento observável da Rússia em situações comparáveis.

O historial de cumprimento por Moscovo de artigos cruciais — para não falar do espírito — dos acordos relacionados com a segurança com as antigas repúblicas soviéticas é desastroso. A própria Rússia queixa-se frequentemente em voz alta do suposto mau comportamento dos seus parceiros de negociação mais fracos antes, durante e após a assinatura de um documento. Os porta-vozes do Kremlin têm exigido consistentemente a plena implementação dos artigos em que estão mais interessados, bem como a aceitação da interpretação que Moscovo faz dos mesmos. Ao mesmo tempo, o Kremlin tem sido flexível em relação às suas próprias obrigações materiais – sejam elas decorrentes de acordos multilaterais ou bilaterais entre Moscovo e outros Estados pós-soviéticos. A falta de fiabilidade política do Kremlin tem frequentemente dizido respeito precisamente às obrigações russas que eram fundamentais para que os acordos fizessem sentido.

As promessas quebradas da Rússia

Os casos de niilismo jurídico do Kremlin e o incumprimento por parte da Rússia de acordos assinados, com consequências trágicas, têm sido inúmeros nos últimos 35 anos. Inúmeros acordos mais antigos entre Moscovo e Kiev, que eram fundamentais para as relações internacionais do espaço pós-soviético, foram quebrados. O mais consequente foi o Acordo de Belovezha, de dezembro de 1991, entre a Rússia, a Bielorrússia e a Ucrânia, que dissolveu a União Soviética, um evento que Putin descreveu de forma célebre em 2005 como “a maior catástrofe geopolítica do século XX”. Neste tratado histórico e plenamente ratificado, os três países estabeleceram a Comunidade de Estados Independentes e fixaram e prometeram respeitar consensualmente as suas novas fronteiras estatais, incluindo que a Crimeia, Sebastopol e Donbas pertenciam à Ucrânia. O artigo 5.º do Acordo de Belovezha estabelece que: «As Altas Partes Contratantes reconhecem e respeitam a integridade territorial e a inviolabilidade das fronteiras existentes no seio da Comunidade».

Outro documento histórico seguiu-se quase exatamente três anos depois – o agora infame Memorando de Budapeste sobre Garantias de Segurança. Neste apêndice ao Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) de 1968, Moscovo, Washington e Londres, durante a última e fatídica cimeira da CSCE na Hungria, em dezembro de 1994, prometeram a Kiev, em troca da entrega das ogivas nucleares da Ucrânia à Rússia, que respeitariam as fronteiras estatais, a integridade territorial e a soberania política da Ucrânia. Durante um curto período após o colapso da URSS, Kiev possuía o terceiro maior arsenal nuclear do mundo. Em 1994, comprometeu-se não só a desmantelar os seus foguetes estratégicos inutilizáveis, mas também a transferir para a Rússia todas as outras armas de destruição maciça e materiais que pudessem ser utilizados para as construir. O mesmo se aplicava aos vários sistemas de lançamento herdados pela Ucrânia, tais como bombardeiros ou mísseis.

Os três Estados depositários do TNP, incluindo a Rússia, afirmam nos dois primeiros artigos do memorando de 1994:

«1. Os Estados Unidos da América, a Federação Russa e o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte reafirmam o seu compromisso para com a Ucrânia, em conformidade com os princípios da Acta Final da CSCE, de respeitar a independência e a soberania e as fronteiras existentes da Ucrânia. 2. Os Estados Unidos da América, a Federação Russa e o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte reafirmam a sua obrigação de se absterem de ameaças ou uso da força contra a integridade territorial ou a independência política da Ucrânia, e que nenhuma das suas armas será alguma vez utilizada contra a Ucrânia, exceto em legítima defesa ou de outra forma em conformidade com a Carta das Nações Unidas.»

Estas promessas têm sido violadas por Moscovo desde 2014 de forma cada vez mais flagrante. A Rússia não só criou as chamadas repúblicas populares em solo ucraniano, como também anexou oficialmente regiões ucranianas em março de 2014 e setembro de 2022, incluindo, neste último caso, territórios e até cidades inteiras que não controla.

A maioria dos acordos assinados em relação à guerra russo-ucraniana também foi violada por Moscovo.

Os mais infames foram os chamados Acordos de Minsk, que Kiev assinou sob a mira de armas em 2014 e 2015. No Protocolo de Minsk de setembro de 2014 (“Minsk-I”), o embaixador da Rússia na Ucrânia assinou “retirar grupos armados ilegais e equipamento militar, bem como combatentes e mercenários do território da Ucrânia”. No Pacote de Medidas de Minsk de fevereiro de 2015 («Minsk II»), Moscovo prometeu novamente a «retirada de todas as forças armadas estrangeiras, equipamento militar, bem como mercenários do território da Ucrânia sob a supervisão da OSCE [bem como] o desarmamento de todos os grupos ilegais». O Kremlin nunca deu qualquer sinal de que iria começar a cumprir estas e outras promessas e provavelmente nunca teve essa intenção.

Os casos da Moldávia e da Geórgia

Dos acordos quebrados pela Rússia, os que podem ser mais importantes para avaliar as hipóteses de um eventual acordo de Istambul em 2022 são, no entanto, aqueles que não dizem respeito à Ucrânia e que foram assinados quando Putin não era presidente. Isto porque estas anulações — à primeira vista sem relação entre si — indicam uma patologia mais ampla na abordagem da Rússia ao seu chamado «estrangeiro próximo» (ou seja, o espaço pós-soviético). As violações de tratados não relacionadas com a Ucrânia ilustram a existência de um padrão de comportamento mais amplo que não diz respeito apenas à Ucrânia e não é moldado apenas pela personalidade de Putin.

Em outubro de 1994, Moscovo assinou um Acordo entre a Federação Russa e a República da Moldávia sobre o estatuto jurídico, o procedimento e o período de retirada das unidades/formações militares da Federação Russa temporariamente situadas no território da República da Moldávia. No seu artigo crucial, o Kremlin prometeu:

«A parte russa, de acordo com as capacidades técnicas e o tempo necessário para organizar o novo local de destacamento das tropas, retirará estas forças militares no prazo de três anos a contar da data de entrada em vigor do presente acordo. As medidas práticas para a retirada das unidades militares da Federação Russa do território da República da Moldávia, no âmbito deste prazo, serão sincronizadas com a resolução política do conflito da Transnístria e a determinação de um estatuto especial para a região da Transnístria da República da Moldávia.»

No mesmo ano, a República da Moldávia adotou a sua nova Constituição pós-soviética, na qual se definiu como um Estado neutro. O artigo 11.º da Constituição moldava de 1994, ainda em vigor, estabelece: «A República da Moldávia proclama a sua neutralidade permanente. […] A República da Moldávia não admite a estacionamento de quaisquer tropas militares estrangeiras no seu território».

No entanto, os remanescentes do 14.º Exército Russo, agora denominado «Grupo Operacional das Forças Russas», permanecem no território da República da Moldávia contra a vontade de Chisinau e em violação do tratado de 1994 entre a Rússia e a Moldávia. O conflito territorial na Transnístria também não foi resolvido no prazo de três anos mencionado no tratado de 1994 entre Moscovo e Chisinau. A exclusão constitucional da Moldávia da adesão à OTAN e do acolhimento de tropas estrangeiras no seu território — também temas importantes no debate em curso sobre um possível compromisso entre a Rússia e a Ucrânia — foi então, tal como agora, ignorada por Moscovo. Trinta anos depois, as tropas russas permanecem no território moldavo, em violação da Constituição da Moldávia, tal como a chamada República Transnístria-Moldava, um pseudo-Estado e satélite da Rússia.

A atitude da Rússia em relação à Geórgia e o acordo de cessar-fogo de agosto de 2008 entre Moscovo e Tbilisi contam uma história semelhante. O acordo foi assinado pelos então presidentes dos dois países, Dmitrii Medvedev e Mikheil Saakashvili. Foi também chamado de «Plano Sarkozy», em homenagem ao então presidente da França, Nicolas Sarkozy. A França, na altura, detinha a presidência da União Europeia, que mediou o acordo. O acordo pôs fim à guerra russo-georgiana de 2008, que durou cinco dias. O artigo 5.º previa o regresso das tropas russas, que alguns dias antes tinham entrado na Abcásia e na região de Tskhinvali, às suas posições iniciais na Rússia: «As Forças Armadas da Federação Russa serão retiradas para a linha anterior ao início das ações armadas».

No entanto, Moscovo deixou um número significativo das suas tropas em território georgiano, numa violação manifesta do acordo de agosto. Pior ainda, reconheceu a Abcásia e a chamada Ossétia do Sul, ou seja, a região de Tskhinvali, como Estados independentes no final de agosto de 2008. A aprovação inicial e a assinatura por Moscovo do Plano Sarkozy, que viria a ser abandonado, revelaram-se não só um engano para a Geórgia. Foi também concebida para induzir em erro a União Europeia, com a qual Moscovo pretendia manter boas relações naquele período.

Conclusões

Talvez, contrariamente ao que a maioria dos analistas sérios concluiu, houvesse uma pequena possibilidade de Kiev assinar um documento com Moscovo em Istambul na primavera de 2022. Nunca o saberemos com certeza. O que sabemos, com base na experiência recente, é como e por que razão a Rússia pós-soviética se envolve em negociações de paz. O Kremlin vê esses acordos putativos como um dos vários instrumentos na sua guerra híbrida contra os Estados pós-soviéticos que não aceitam a hegemonia russa. Provavelmente teríamos visto o comportamento russo durante e após as negociações de Istambul seguir um padrão familiar do passado: após invadir o Estado pós-soviético, Moscovo impõe um acordo tendencioso à força das armas.

Como indicam os dois Acordos de Minsk, um acordo de Istambul já teria sido, por si só, uma transformação do direito internacional. Numa segunda fase, Moscovo não implementaria alguns pontos cruciais, mesmo do documento desequilibrado. Sob algum pretexto, Moscovo retiraria de facto a sua aprovação do acordo acordado, continuando a insistir na implementação dos pontos que lhe são favoráveis.

A assinatura de um documento por Moscovo em Istambul em 2022 — se se admitir a possibilidade de tal cenário — poderia resultar numa redução temporária das tensões. No entanto, a julgar pelo comportamento anterior da Rússia, o aparente acordo teria, como no caso dos acordos de Minsk, resultado numa nova subversão do direito internacional. Acima de tudo, um hipotético acordo de Istambul não teria, muito provavelmente, sido respeitado por Moscovo. Não teria impedido a Rússia de continuar a interferir nos assuntos internos das antigas repúblicas soviéticas, nem teria levado a um declínio da agressividade militar e das ambições territoriais russas. Pelo contrário, a invasão russa seguinte tem sido tipicamente pior do que a anterior.