Verteidigung: Bank von Portugal warnt vor Risiken einer Haushaltsverschlechterung

Eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben in einem EU-Mitgliedstaat, „bei sonst unveränderten Variablen“, „führt zwangsläufig zu einer Verschlechterung seiner Haushaltslage, die sich im Defizit und der Staatsverschuldung widerspiegelt, selbst wenn die Ausweichklausel in Anspruch genommen wird, um Verstöße gegen europäische Vorschriften zu vermeiden“, heißt es in einer Analyse der portugiesischen Zentralbank (BdP). „In Bezug auf die Auswirkungen auf den Haushalt sind folgende Punkte hervorzuheben: die direkten Auswirkungen, die sich aus der Höhe der getätigten Ausgaben ergeben, und die höheren Zinsbelastungen, die durch die verstärkte Ausgabe öffentlicher Schuldtitel entstehen. Die Nutzung des Sicherheitsprogramms für Europa (SAFE) könnte diese Auswirkungen abmildern, da die von der EU gewährten Kredite günstigere Finanzierungsbedingungen bieten könnten als die, die den Ländern auf dem Markt zur Verfügung stehen.“

Die Bank betont außerdem die Auswirkungen des „künftigen Haushaltsdrucks, der sich aus den laufenden Kosten für die Wartung, den Betrieb und die Modernisierung der erworbenen Ausrüstung ergibt, sowie aus den Kosten, die mit der möglichen Einstellung von mehr Militärpersonal verbunden sind. Diese Ausgaben sind in der Regel langfristig und schwer rückgängig zu machen.“

Die indirekten Effekte, die sich über makroökonomische Auswirkungen ergeben, hängen von den mit den Verteidigungsausgaben verbundenen Multiplikatoren ab. Die Literatur zeigt, dass diese Multiplikatoren im Durchschnitt niedriger sind als bei anderen öffentlichen Ausgaben. Dies liegt vor allem daran, dass ein erheblicher Teil der Verteidigungsausgaben, beispielsweise militärische Ausrüstung, durch Importe bedingt ist, was die Auswirkungen auf die Volkswirtschaft verringert. Darüber hinaus variieren die Multiplikatoren je nach Art der Ausgaben erheblich.

Die Rekrutierung von Militärpersonal hat kurzfristig tendenziell direktere und relevantere Auswirkungen auf die Binnenwirtschaft als Investitionen in fortschrittliche Militärtechnologie, so die Studie. „Letztere könnten jedoch mittel- und langfristig größere Auswirkungen haben, insbesondere wenn sie nationale Hersteller einbeziehen und Produktivitätssteigerungen sowie die technologische Entwicklung in anderen Sektoren fördern. Da kollektive Sicherheit ein europäisches öffentliches Gut ist, kommt die gesamte Union von den Investitionen in die Verteidigung unabhängig vom Ort der Ausgaben profitiert. Dies unterstreicht die Bedeutung gemeinsamer Finanzierungsinstrumente und europäischer Koordinierungsmechanismen.“

Die portugiesische Regierung hat sich jedenfalls dazu verpflichtet, ihr Ziel für die Verteidigungsausgaben vorzuziehen, und das zu einem Zeitpunkt, da neue europäische Regeln eingeführt werden. „Das Zusammenspiel dieser beiden Entwicklungen ist entscheidend, um die Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen zu verstehen“, heißt es in einer Analyse der portugiesischen Zentralbank.

Für die Zentralbank hat die Verschärfung externer Bedrohungen, insbesondere der russische Einmarsch in die Ukraine, die Stärkung der Verteidigungsfähigkeiten der Europäischen Union in den Mittelpunkt der europäischen Agenda gerückt. Gleichzeitig hat die Umsetzung der neuen Haushaltsregeln Zweifel an dem Spielraum geweckt, diese zusätzlichen Anstrengungen zu bewältigen, ohne die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen zu gefährden.

So erreichten die öffentlichen Verteidigungsausgaben in Portugal laut Eurostat-Daten (COFOG-Klassifikation, die die öffentlichen Ausgaben nach Funktionen ordnet) im Jahr 2023 0,8 % des BIP, verglichen mit 1,3 % in der EU. „Seit dem Jahr 2000 ist bei diesen Ausgaben in Portugal ein Abwärtstrend zu verzeichnen, mit Ausnahme des Jahres 2010, in dem die Ausgaben im Zusammenhang mit der Registrierung zweier U-Boote einen Höchststand erreichten, der sich auf 0,5 % des BIP belief.“

In den wichtigsten Rubriken der Wirtschaftsklassifizierung sticht der höchste Anteil der Personalausgaben im Vergleich zum EU-Durchschnitt hervor, während Investitionen und Vorleistungen im Verteidigungsbereich den niedrigsten Anteil aufweisen. Zwischen 2000 und 2023 machten die Personalausgaben in Portugal durchschnittlich 69 % der öffentlichen Verteidigungsausgaben aus, verglichen mit 51 % in der EU. Investitionen und Vorleistungen machten in Portugal 18 % bzw. 12 % aus, verglichen mit 25 % bzw. 20 % in der Union. „Während dieses Zeitraums blieb die Ausgabenstruktur sowohl in Portugal als auch in der EU insgesamt relativ stabil.“

Die „Heilmittel“

Der BdP erinnert daran, dass das erste vorgeschlagene Instrument SAFE ist, ein befristeter Mechanismus, der den Mitgliedstaaten Kredite in Höhe von bis zu 150 Milliarden Euro für dringende Investitionen in die europäische Verteidigungsindustrie und -technologie zur Verfügung stellen soll. „Die Finanzierung erfolgt durch die Aufnahme von Schuldtiteln der EU, deren Rückzahlung jedoch bei den einzelnen kreditnehmenden Mitgliedstaaten liegt. Um die strategische Autonomie Europas zu stärken, legt SAFE spezifische Kriterien für die Förderfähigkeit finanzierter Projekte fest, fördert gemeinsame Beschaffungen in vorrangigen Bereichen wie Luftverteidigung, Drohnen und Cybersicherheit und unterstützt die Beteiligung europäischer Unternehmen an der Ausrüstungslieferung.“

Die zweite Maßnahme besteht aus einer „vorgeschlagenen vorübergehenden Ausnahme von den Haushaltsregeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts durch Aktivierung der sogenannten nationalen Ausweichklausel. Dem Vorschlag zufolge können die Mitgliedstaaten ihre Verteidigungsausgaben vier Jahre lang um bis zu 1,5 % des BIP jährlich erhöhen, mit der Möglichkeit einer Verlängerung, ohne gegen die EU-Haushaltsregeln zu verstoßen. Diese Klausel deckt Ausgaben ab, die in die Verteidigungskategorie COFOG eingestuft werden, aber auch Unterschiede zur NATO-Definition werden analysiert. Um eine ähnliche Behandlung für Mitgliedstaaten zu gewährleisten, die diese Ausgaben kürzlich erhöht haben, wird die Klausel den Betrag der Ausgaben abdecken, der den Betrag im Jahr 2021 übersteigt. Die Mitgliedstaaten müssen ihre mittelfristigen Haushaltspläne nach diesen Anträgen nicht überarbeiten.“ Bislang haben einige Mitgliedstaaten, darunter Portugal, bereits die Aktivierung dieser Klausel beantragt, um der Erhöhung ihrer Verteidigungsausgaben Rechnung zu tragen.