Weniger Regeln, bessere Leute: Diskretion und verteilte Informationen

In einem früheren Beitrag habe ich einige Fälle von Ermessensspielraum in der Strafverfolgung aus Barry Lams Buch „Weniger Regeln, bessere Menschen“ beschrieben. Zwar kann das Zitieren einzelner Fälle hilfreich sein, um eine Idee zu veranschaulichen, doch lässt sich die Entscheidung darüber, ob und wann Ermessensspielraum Vorrang vor Legalismus haben sollte, nicht anhand einzelner Anekdoten treffen. Erforderlich ist eine zweitrangige Betrachtung der Umstände, unter denen Ermessensspielraum eher zu besseren Ergebnissen führt als Legalismus im Allgemeinen, anstatt auf einzelne Fälle hinzuweisen, in denen Regeln oder Ermessensspielraum zu guten oder schlechten Ergebnissen geführt haben.

Ein Vertreter des Legalismus könnte vorschlagen, dass wir Regeln anwenden, die auf den neuesten Forschungsergebnissen basieren, und darauf vertrauen, dass sich an diesen Regeln orientiertes Verhalten besser auswirkt als Ermessensspielraum. Lam beschreibt die Ergebnisse eines solchen Forschungsversuchs und wie diese in die Politik integriert wurden. Obwohl die Strafverfolgungsbehörden laut Oberstem Gerichtshof nicht verpflichtet sind, Bürgern Schutz oder Dienstleistungen zu bieten, gibt es in den meisten Rechtssystemen eine Ausnahme: häusliche Gewalt.

Dank wohlmeinender Aktivisten ist in den meisten Bundesstaaten und Gerichtsbarkeiten der Einsatz von Gewalt bei häuslicher Gewalt gesetzlich vorgeschrieben. Die Polizei hat keinen Ermessensspielraum, denn sie kann verhaftet, inhaftiert oder mit einer Geldstrafe belegt werden, wenn sie einen Verdächtigen nicht festnimmt.

Wie kam es dazu? Es begann mit der Arbeit von Lawrence Sherman, einem Kriminologen aus Minneapolis, der Anfang der 1980er Jahre gebeten wurde, bei der Entwicklung der besten Vorgehensweise bei Anrufen wegen häuslicher Gewalt zu helfen. Diese Anrufe hatten in der Regel eines von drei Ergebnissen: Entweder nahm die Polizei eine Festnahme vor, oder sie versuchte, die Situation mit den Parteien zu klären, oder sie trennte die Beteiligten, indem eine oder beide Parteien 24 Stunden lang bei Familie oder Freunden blieben, bis sich die Gemüter beruhigt hatten. Die Frage war, welche dieser Maßnahmen die besten Ergebnisse brachte. Erstaunlicherweise gelang es Sherman, die Polizei davon zu überzeugen, dass die einzige Lösung darin bestand, jede dieser Methoden nach dem Zufallsprinzip anzuwenden:

Die Polizei von Minneapolis müsste bei jedem Anruf wegen häuslicher Gewalt so etwas wie einen dreiseitigen Würfel werfen. Die Beamten müssten die ihnen zugewiesene Intervention durchführen , unabhängig davon, was sie bei dem Anruf erfahren oder erlebt haben . Was wäre, wenn es sich um einen geringfügigen Einsatz handelte, weil jemand gegen eine Wand geschlagen und die Kinder erschreckt hat? Wenn auf dem Würfel „Festnahme“ stand, musste die Festnahme erfolgen. Was wäre, wenn der Verdächtige einen älteren Elternteil schwer verprügelt hätte? Wenn auf dem Würfel „Nicht festnehmen, nur trennen“ stand, musste dies getan werden.

Was waren die Ergebnisse dieses Experiments?

Nach monatelanger Durchführung des Experiments stellte Sherman fest, dass zehn Prozent der Personen, die nach dem Zufallsprinzip zur „Verhaftung“ bestimmt worden waren, innerhalb von sechs Monaten wegen häuslicher Gewalt erneut verhaftet wurden. Bei denjenigen, die eine Mediation erhielten, waren es etwa 18 Prozent. Und bei den Personen, die 24 Stunden lang getrennt waren, lag die Zahl bei über 20 Prozent.

Die Daten schienen zu zeigen, dass die Festnahme von Verdächtigen zu einer deutlichen Reduzierung zukünftiger Fälle häuslicher Gewalt führte. Dies hatte rasche Auswirkungen:

Innerhalb weniger Jahre verabschiedeten 28 Bundesstaaten Gesetze, die Polizisten verpflichteten , Personen in Fällen häuslicher Gewalt festzunehmen. Andernfalls drohte ihnen eine Geldstrafe von 1.000 Dollar oder eine einjährige Gefängnisstrafe. Diese „Shall Arrest“-Gesetze wurden sogar auf die Verletzung einer einstweiligen Verfügung (oder Schutzanordnung) im Zusammenhang mit häuslicher Gewalt ausgeweitet. In den USA wurde es zur gängigen Praxis, dass bei allen Straftaten außer häuslicher Gewalt selektives Ermessen gilt.

Auch hierfür gab es eine breite politische Koalition, die diese Bewegung unterstützte: Die Republikaner in der Reagan-Ära legten großen Wert darauf, generell hart gegen Kriminalität vorzugehen, während die Demokraten und Feministinnen sich besonders für ein härteres Vorgehen der Polizei gegen häusliche Gewalt einsetzten.

Die langfristigen Ergebnisse entsprachen jedoch nicht den Erwartungen der ursprünglichen Befürworter:

Leider zeigen empirische Daten aus vierzig Jahren, dass es keinen Unterschied zwischen der häuslichen Gewaltrate in Staaten mit obligatorischer und mit willkürlicher Festnahme gibt. Und das, obwohl in Staaten mit obligatorischer Festnahme doppelt so viele Menschen wegen häuslicher Gewalt verhaftet werden wie in Staaten mit willkürlicher Festnahme. Dies liegt zum Teil daran, dass Staaten mit obligatorischer Festnahme mehr Doppelverhaftungen verursachen: Die Beamten gehen bei der Ermittlung des Schuldigen oder des Hauptaggressors deutlich weniger diskret vor und verhaften daher alle Beteiligten. Das Ergebnis: In Staaten mit obligatorischer Festnahme gibt es zwei- bis dreimal mehr Verhaftungen, die die Gefängnisse füllen und von Arbeit und familiärer Betreuung abgeschnitten sind, während die häusliche Gewaltrate gleich bleibt.

Noch überraschender ist, dass in Staaten mit einer obligatorischen Festnahmepolitik bei häuslicher Gewalt die Opfer von häuslicher Gewalt langfristig tendenziell schlechter dastehen:

Gleichzeitig führt die Politik der obligatorischen Festnahme zu deutlich höheren Mordraten an Ehepartnern. In Staaten mit einer Politik der willkürlichen statt der obligatorischen Festnahme gibt es 35 Prozent weniger Morde an Ehepartnern. Auch außerhalb der Fälle von Tötungsdelikten ist die vorzeitige Sterberate bei Frauen, deren Partner festgenommen wurden, deutlich höher als bei Frauen ohne Festnahme.

An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass Sherman, der bereits erwähnte Kriminologe, seine Ergebnisse aus dem Minneapolis-Experiment viel eingeschränkter interpretierte als die politischen Entscheidungsträger:

„Die Verhaftungen funktionierten also im Rahmen des Minneapolis-Experiments am besten, in dieser Stadt, in diesem Kontext“, schloss Sherman und meldete diese Ergebnisse der Polizeibehörde von Minneapolis.

Doch der zeitliche und örtliche Kontext hat einen großen Einfluss auf die Ergebnisse:

Manchmal führte eine Verhaftung zu einer erhöhten Rückfallquote bei häuslicher Gewalt, manchmal blieb sie wirkungslos. Die Sache erwies sich als kompliziert. Ob eine Verhaftung zukünftige Gewalt verhinderte, hing von einer Vielzahl weiterer Faktoren einer Gemeinde ab – davon, ob die Gemeinde wohlhabend oder improvisiert war, ob der Haushalt verarmt oder solide Mittelschicht war und von anderen. Sherman hatte nie die Absicht, mit der Minneapolis-Studie eine allgemeine Politik zu begründen, und seine nachfolgenden Studien zeigten, wie ineffektiv und selbstzerstörerisch diese Politik war.

Jahrzehntelange Forschung lieferte Daten zu vielfältigen Korrelationen bestimmter Variablen mit den langfristigen Folgen von Verhaftungen oder anderen Maßnahmen. Doch diese robustere und detailliertere Datensammlung, so Lam, kann immer noch nicht die Leistung erbringen, die sich die Anhänger der Politik-über-Diskretion-Bewegung wünschen. Man könnte sagen: „In Fällen mit den Variablen X, Y und Z führt eine Verhaftung in 75 % der Fälle zu besseren Ergebnissen.“ Das bedeutet aber nicht, dass in jedem XYZ-Fall eine Verhaftung mit 75 %iger Wahrscheinlichkeit die besten Ergebnisse bringt. Es mag XYZ-Fälle geben, in denen eine Verhaftung die Situation mit ziemlicher Sicherheit verschlimmert. Diese Daten können die Entscheidungsfindung unterstützen, sind aber nicht ausschlaggebend für die tatsächliche Entscheidung im Einzelfall – diese muss eine Person vor Ort treffen. Und die bestmögliche Entscheidung in diesem Fall hängt davon ab, dass der sprichwörtliche Mann vor Ort alle für den jeweiligen Fall relevanten Informationen nutzt – Informationen, die ein bestimmter Regelmacher weder kennen noch besitzen kann:

Es gibt tatsächlich bessere oder schlechtere Möglichkeiten, die Arbeit zu erledigen. Und um die Arbeit besser zu erledigen, muss man einige Hintergrundinformationen sowie die Fakten der jeweiligen Situation kennen.

Und genau hierin sieht Lam den Schlüsselmechanismus, der den Ermessensspielraum der Bürokraten und Ordnungshüter vor Ort in Bezug auf die Regeln erweitert. Die Menschen direkt vor Ort verfügen höchstwahrscheinlich über die besten und relevantesten Informationen zu jedem Fall und können dieses lokale Wissen effektiver nutzen, als wenn sie einfach einer pauschalen Richtlinie eines hochrangigen Politikers folgen, der auf statistischen Daten und einer isolierten Sozialtheorie basiert:

Das wirkliche Leben liefert viel mehr Informationen, als statistische Normen jemals erfassen können. Vielleicht leben Kinder oder betagte Eltern im Haus. Vielleicht herrscht Hunger oder eine Schusswaffe. Wie können diese Informationen ignoriert werden, während entschieden wird, ob es sich um eine der 75 Prozent oder eine der 25 Prozent Ausnahmen von der Regel handelt? Wollen wir unter solchen Umständen, dass Beamte mit Ermessensspielraum oder mit einem Mandat in eine Situation eingreifen?

Die Entscheidung, dass ein Beamter jeden einzelnen Umstand nicht nach den für diesen Umstand relevanten zeitlichen und örtlichen Gegebenheiten behandeln muss, sondern nach einem statistischen Flussdiagramm, das in seinem Büro von einem Politiker erstellt wurde, der unmöglich über alle für die jeweilige Situation relevanten Informationen verfügen kann, hat zu großem Schaden geführt:

Der utopische Sozialingenieur träumt davon, dass eine einzige, leicht verständliche Regel, die im Voraus festgelegt und ausnahmslos umgesetzt wird, ein bestimmtes soziales Problem lösen wird. Der bloß optimistische Ingenieur träumt davon, dass diese Regel zumindest die Diskretion übertrifft – das Handeln Tausender von Menschen, die Tausende von Entscheidungen auf der Grundlage Tausender von Mikrosituationen treffen, denen sie begegnen. Die „Shall Arrest“-Regel war ein vierzigjähriges Experiment, um herauszufinden, ob das komplexe soziale Problem der häuslichen Gewalt eine pauschale Lösung zulässt. Rückblickend erscheint die Annahme einer solchen Universallösung naiv.

Lams Sorge um den Legalismus geht jedoch über die Unfähigkeit hochrangiger Regeln hinaus, die relevanten Informationen für die tatsächlichen Umstände zu erfassen. Er glaubt auch, dass Legalismus mit erheblichen moralischen Kosten verbunden ist und uns zu schlechteren Menschen macht. Auf diesen Aspekt seiner Argumentation werde ich im nächsten Beitrag eingehen.