Incompetencia flagrante. Al desalojar el aparcamiento de Anas, Grasso mete en problemas al municipio de Casamicciola.
El Tribunal Administrativo Regional de Campania rechaza rotundamente al ingeniero Gaetano Grasso, poderoso "administrador" del municipio de Casamicciola Terme, por haberse arrogado poderes que solo le correspondían al alcalde. El caso presentado ante los jueces administrativos es el del aparcamiento de Anas, parte del cual se había utilizado como almacén para la empresa que realizaba la intervención en el cauce del río La Rita, aún en curso.
En junio del año pasado, Grasso, entonces jefe del Área Técnica, ordenó a la empresa retirar inmediatamente los grandes elementos prefabricados y liberar la zona ocupada dentro del aparcamiento de ANAS, ubicado en Casamicciola Terme, en Via Tommaso Morgera (antigua SS270). En agosto, tras constatar el incumplimiento, ordenó el desalojo forzoso en detrimento de los edificios prefabricados, estableciendo que todo lo retirado se depositaría en el Pio Monte della Misericordia. Grasso justificó las medidas alegando que, según el Plan Intermunicipal de Protección Civil, la zona del aparcamiento de ANAS ha sido identificada como una zona estratégica, es decir, un punto de convergencia donde se pueden concentrar las fuerzas de intervención (hombres, materiales y medios), para su posterior utilización y posible distribución en caso de catástrofes naturales.
Y fue precisamente este recordatorio lo que perjudicó al ingeniero. La empresa ejecutora, IGC de Catania, impugnó la orden de gestión n.º 39 del 26/06/24 y todos los demás actos presupuestarios, anexos y consecuentes. El Municipio, a pesar de haberse constituido con la defensa del abogado Alessandro Barbieri, recibió la sentencia punitiva.
Como destacó inmediatamente la Sala de la Sección Quinta, con el recurso interpuesto el pasado mes de septiembre la empresa solicitó la anulación no solo de la orden, sino de los actos posteriores, en particular "el acta de incumplimiento levantada el 14 de agosto de 2024; el auto de desalojo notificado el 20 de agosto de 2024, con previsión de ejecución forzosa y cobro de gastos de desalojo por importe de 6.100 euros más 126 euros diarios en concepto de almacenamiento; el silencio mantenido por el Ayuntamiento respecto al requerimiento enviado por la recurrente el 23 de julio de 2024".
INTERRUPCIÓN DE LAS OBRAS En su recurso, la “IGC precisó claramente que era titular de un contrato de mantenimiento hidráulico y ordenación del cauce del río “La Rita”, adjudicado por la Ciudad Metropolitana de Nápoles, para cuya ejecución había recibido el uso del área en cuestión como zona de almacenamiento temporal de materiales voluminosos”.
Aquí se destaca un primer error atribuible a la Autoridad: «El Municipio, mediante nota de 27 de junio de 2023, ordenó su evacuación para su uso como aparcamiento público. Posteriormente, mediante nota de 31 de enero de 2023, el mismo Municipio reconoció la disponibilidad de la zona para la Ciudad Metropolitana». Las fechas no son exactas, pero el concepto es claro. Sobre todo, la contradicción en la que se vio inmerso Grasso. De hecho, la empresa con sede en Catania se quejó de que «a pesar de este reconocimiento, el Municipio de Casamicciola adoptó la ordenanza impugnada, acogiéndose, según el recurrente, a las facultades de protección civil en ausencia de los requisitos legales, determinando la evacuación forzosa de la zona en agosto de 2024, con la consiguiente interrupción de las obras contratadas». Un aspecto, este último, que agrava aún más el asunto y la obstinación en querer imponer la liberación de la zona a toda costa.
ERRORES Y CONTRADICCIONES DEL MUNICIPIO. Entre los diversos motivos de apelación, el primero resultó decisivo y absorbente: la incompetencia del administrador. De hecho, dicha ordenanza se había adoptado invocando las facultades de protección civil reservadas por ley al alcalde como funcionario público. La adopción por parte de un administrador, carente de competencia en materia de ordenanzas contingentes y urgentes, constituye una deficiencia radical por incompetencia absoluta.
En cualquier caso, el recurso también destacó la falta de requisitos previos para la adopción de medidas extraordinarias: «El uso de la motivación vinculada a la protección civil sería engañoso, en ausencia de un peligro real, actual e inminente para la seguridad pública. La intervención municipal respondería a fines turísticos (destino de la zona a aparcamiento) en lugar de a los de protección del territorio o emergencia».
Sin embargo, lo cierto es que, como se indicó, «la zona objeto de desalojo no estaría comprendida dentro de la disponibilidad legal del Municipio, sino dentro de la de la Ciudad Metropolitana, según la nota del propio Municipio de enero de 2023. Por lo tanto, el acto impugnado contradice los actos oficiales del mismo órgano que se opone». También se cuestiona la falta de comunicación previa del inicio del procedimiento y de la motivación adecuada para justificar la urgencia.
Finalmente, se invocó la ilegitimidad del silencio mantenido sobre la solicitud de 23 de julio de 2024: «El recurrente impugna la inercia de la administración respecto al requerimiento enviado, que debería haber determinado la activación de la autorregulación para reexaminar el acto. La administración ha omitido cualquier respuesta, incumpliendo las obligaciones establecidas en la Ley n.º 241/1990».
COSTE DE LAS ACTIVIDADES Y LA INDEMNIZACIÓN. Ante estas alegaciones, el Ayuntamiento de Casamicciola Terme se opuso preliminarmente a la inadmisibilidad del recurso por falta de interés sobrevenida, «habiendo cumplido el recurrente la orden y recordando el carácter estatal del área, lo que requeriría una subconcesión formal que nunca se solicitó». En cuanto al fondo, defendió la plena legitimidad de la disposición impugnada, «que constituiría una expresión de la facultad sancionadora en materia de edificación, de conformidad con el art. 35 del Decreto Presidencial 380/2001, y no de una facultad justificada por la contingencia y la urgencia. También negó la existencia de una obligación de provisión en relación con el requerimiento formal de 23 de julio de 2024». La Autoridad incluso planteó la hipótesis de abusos en la edificación, pero terminó contradiciéndose, como se señala posteriormente en la sentencia. El TAR, mediante resolución colegiada, había rechazado la solicitud de suspensión, que fue concedida por el Consejo de Estado.
Lo cierto es que, al examinar el fondo del asunto, el tribunal presidido por Maria Abruzzese descartó cualquier justificación. En primer lugar, rechazó la excepción de inadmisibilidad del recurso por falta absoluta de interés, ya que, como destacó la recurrente, «el interés de esta en la anulación del decreto ejecutivo n.º 39, de 26/06/24, impugnado, persiste tanto por la posibilidad de reutilizar el área necesaria para completar las obras del contrato, como para evitar verse obligada a pagar la suma ordenada por el retiro y la custodia de los artefactos previamente instalados allí, según lo solicitado por el Municipio, y, por último, y como medida residual, para determinar su ilegitimidad también a efectos de la indemnización por daños y perjuicios». Un nuevo revés para la Autoridad.
ARGUMENTOS DE DEFENSA DEL MUNICIPIO RECHAZADOS El recurso fue considerado fundado, como se indica, "adquiriendo un significado decisivo y absorbente la primera de las complejas quejas con las que el recurrente impugnó la competencia para adoptar la ordenanza impugnada por parte del responsable del Área Técnica del Municipio de Casamicciola Terme, siendo la disposición en cuestión una expresión de los poderes extra ordinem atribuidos exclusivamente al Alcalde de conformidad con los artículos 12, párrafo 5, del Decreto Legislativo 1/2018 y 54, párrafo 4, del Decreto Legislativo 267/2000".
La TAR ha acorralado al Ing. Grasso. El fallo destaca, en primer lugar, que la ordenanza «fue adoptada por el Jefe del Área Técnica del Municipio de Casamicciola Terme y se basa, según se desprende de la propia disposición y de los documentos de defensa municipal, en la necesidad de retirar los presuntos artefactos ilegales y destinar la zona a un uso estratégico en el contexto del Plan de Protección Civil, necesidad que también surgió debido a los desastres naturales que afectaron el territorio del Municipio en resistencia». Una tesis que la Autoridad intentó retractarse durante la defensa, pero sin éxito. El panel, de hecho, replica: «Ahora bien, a diferencia de lo propuesto por el Panel en la fase cautelar, si bien la administración demandada en la fase de defensa propuso la reconducción de la disposición en el ámbito de las facultades ordinarias de represión de los abusos en la construcción (art. 35 del Decreto Presidencial 380/2001), del contenido literal y la estructura de la ordenanza, surge que la lógica que inspiró la intervención es más bien atribuible a la protección de la seguridad pública en el contexto de una emergencia y, por tanto, a las facultades extraordinarias previstas en los artículos 12, apartado 5, del Decreto Legislativo n.º 1/2018 y 54 del Decreto Legislativo n.º 267/2000 (TUEL)».
Aquí se cita la jurisprudencia según la cual la calificación de los actos administrativos sujetos a juicio corresponde al juez administrativo, "la exacta calificación de una disposición debe realizarse únicamente a la luz de su contenido real y de su causa real", con la consecuencia "de que la apariencia derivada de una terminología eventualmente imprecisa o impropia, empleada en la formulación textual del propio acto, no es vinculante ni puede prevalecer sobre el fondo".
El TAR observa que «la ley en cuestión recuerda expresamente los objetivos del Plan de Protección Civil, destacando la urgencia y la necesidad de intervenciones inmediatas para la liberación de la zona, en caso de desastres naturales o emergencias». De hecho, «el contenido preceptivo de la ordenanza, el uso de la fórmula «ad horas», así como la ejecución forzosa simultánea, demuestran inequívocamente su carácter extraordinario, es decir, de ordenanza contingente y urgente».
TAREAS DE LOS ADMINISTRADORES. Tras establecer la naturaleza de la ordenanza, se deduce que el Ing. Grasso no estaba facultado para adoptarla. De hecho, la sentencia aclara: «Es un principio consolidado en la jurisprudencia administrativa que la facultad de adoptar ordenanzas contingentes y urgentes se atribuye exclusivamente al Alcalde, en su calidad de funcionario del Gobierno, de conformidad con el art. 54, párrafo 4, de la LUE. Dichas medidas, por su naturaleza derogatorias de la legalidad ordinaria, no pueden delegarse en administradores ni funcionarios administrativos». El Tribunal Constitucional confirmó además que se trata de actos «admisibles únicamente en caso de imprevisibilidad, excepcionalidad y realidad del peligro, y que son exclusivamente asumibles por la máxima autoridad política».
En el caso de Casamicciola, "el administrador municipal ha asumido una función que no le atribuye el ordenamiento jurídico, afectando derechos subjetivos con un acto que, por su finalidad y contenido, sólo puede calificarse de ordenanza contingente y urgente, expresión típica del poder sindical".
La consecuencia es «la ilegitimidad de la ordenanza contingente y urgente adoptada por el gerente o funcionario responsable del sector administrativo en cuestión y no por el alcalde, cuando este último actúa en materia de orden público y seguridad como funcionario público y, por lo tanto, en el ámbito de competencias indelegables a órganos o componentes separados de la administración municipal, al tener asignado al gerente tareas de gestión ordinaria del patrimonio municipal que no contemplan la adopción de medidas extraordinarias para proteger la seguridad colectiva». ¡Más claro! Grasso se equivocó.
LA CONSTRUCCIÓN ILEGAL NO TIENE NADA QUE VER CON ELLO. También se rechazaron otras justificaciones del Municipio, como la referencia a la norma que otorga a los administradores la gestión administrativa, financiera y técnica, «pero no les atribuye facultades de ordenanza en materia de seguridad pública, que siguen firmemente arraigadas en la figura del Alcalde». Lo mismo ocurre con el intento de incluir la ordenanza en los casos previstos en el artículo 35 del Decreto Presidencial 380/2001: «esta norma se refiere a la construcción ilegal y presupone un proceso separado de verificación y sanción, lo cual no es compatible con la lógica y la urgencia que subyacen a la ley impugnada».
La sentencia es lapidaria: «Por lo tanto, la objeción de incompetencia absoluta está fundada, lo que implica la ilegitimidad radical del acto por violación del orden competencial». Añade que «incluso en ausencia de una referencia normativa expresa al art. 54 de la TUEL, el orden contiene motivaciones relacionadas con la seguridad pública y las necesidades de protección civil, como el supuesto destino de la zona para fines de emergencia, y prevé medidas de ejecución inmediata, lo que confirma el carácter extraordinario y urgente de la intervención». El resultado es «la clara incompetencia del organismo emisor, con un defecto irremediable del acto y que absorbe las demás objeciones».
La incompetencia del ingeniero Grasso, que conlleva la anulación de la ordenanza y las leyes posteriores, expone al municipio de Casamicciola a una serie de problemas: la empresa solicitará la recuperación de la propiedad, no cubrirá los gastos de retirada y almacenamiento de las construcciones prefabricadas y podría exigir una indemnización por daños y perjuicios. Para el ingeniero, un grave error.
Il Dispari
