Approvisionnement pharmaceutique dans l'UE : état des lieux et perspectives du point de vue de l'assurance maladie obligatoire

Les aspects les plus importants de la législation pharmaceutique Réforme de la protection des documents et conséquences pour les finances de l'assurance maladie obligatoire

Une disposition particulièrement importante qui sera réformée avec le paquet législatif est la durée de l'exclusivité documentaire pour les médicaments nouvellement commercialisés. Le règlement actuel prévoit une protection combinée maximale de l'exclusivité documentaire et de l'exclusivité commerciale de onze ans. Selon les plans de la Commission européenne, cette période serait portée à un maximum de douze ans, tandis que les plans du Parlement européen prévoient une période de onze ans et demi. ¹ Les deux propositions de réforme ont en commun de vouloir moduler plus fortement la période de protection en fonction de certains critères (voir figure 1).

L'extension de la protection des données ou de l'exclusivité commerciale retarde l'émergence de la concurrence des génériques. Selon les calculs de la Représentation européenne de la sécurité sociale allemande (DSV), une protection réglementaire supplémentaire se traduit par des dépenses supplémentaires pour l'assurance maladie obligatoire de plus d'un milliard d'euros par an. Si l'on considère l'ensemble du marché européen sur la même période, les coûts supplémentaires s'élèvent à plus de trois milliards d'euros. ² Ces chiffres démontrent clairement l'impact significatif que cette réglementation peut avoir non seulement sur la viabilité financière du système de santé en Allemagne, mais aussi sur les systèmes de santé des autres États membres de l'UE (voir figure 2).

Les droits de propriété intellectuelle réglementaires et la protection par brevet confèrent aux entreprises un monopole temporaire. Cela vise à leur permettre de refinancer leurs dépenses de recherche et développement. Cependant, une fois la période de protection expirée, la libre concurrence devrait rapidement s'instaurer, réduisant les prix et libérant des ressources pouvant être utilisées pour de nouvelles innovations.

L'objectif de l'exemption Bolar est de permettre à cette concurrence des génériques de débuter dès le premier jour suivant l'expiration de toute période de protection. Les laboratoires pharmaceutiques produisant des médicaments génériques et biosimilaires devraient avoir la possibilité de mener des études sur le médicament de référence. Ces études sont souvent nécessaires à l'approbation du médicament générique. La position du Parlement européen appelle à une interprétation large et à une clarification juridiquement fondée. Ces études pour les décisions d'approbation et de remboursement, ainsi que pour la réalisation d'ETS, devraient être possibles tant que le médicament de référence est encore protégé par un brevet. Cela inclut également toutes les activités connexes. Par ailleurs, la proposition du Parlement européen précise dans un article distinct que la protection par brevet ne doit pas influencer les décisions d'approbation, d'ETS et de remboursement (interdiction du « patent linkage »). Ce règlement pourrait accélérer la concurrence par les prix. Cette concurrence par les prix est particulièrement importante pour la diversité et la viabilité financière de l'approvisionnement pharmaceutique allemand.

Les agents pathogènes résistants ne s'arrêtent pas aux frontières nationales. L'incidence croissante de la résistance microbienne constitue donc un défi européen commun. D'après les chiffres présentés par l'Institut scientifique des caisses locales d'assurance maladie (WIdO) sur les prescriptions d'antibiotiques en Allemagne, une augmentation significative des prescriptions d'antibiotiques de réserve a été observée. Le nombre de prescriptions de médicaments utilisés avec parcimonie a augmenté de 18,4 % en 2023 par rapport à l'année précédente. ³ L'augmentation du nombre de prescriptions d'antibiotiques de réserve s'accompagne d'un risque accru de résistance. Il est particulièrement important de prévenir le développement d'infections graves ou résistantes et de limiter au minimum nécessaire l'utilisation d'antibiotiques de réserve, notamment en médecine humaine et vétérinaire.

Par ailleurs, des recherches supplémentaires sont nécessaires sur les thérapies antimicrobiennes pouvant être utilisées contre les agents pathogènes présentant une résistance critique. La Commission européenne et le Parlement européen prévoient d'introduire des bons transférables pour encourager le développement d'un médicament contre ces agents pathogènes prioritaires. Après l'approbation du médicament, le laboratoire pharmaceutique recevra un bon pour une protection supplémentaire des données pendant douze mois maximum.

Ce bon peut être revendu une fois. On peut donc supposer qu'il sera acheté par des laboratoires pharmaceutiques qui comptent l'utiliser pour des médicaments à forte rentabilité. Cette prédiction est également corroborée par le rapport d'analyse d'impact de la Commission européenne. ⁴ Cela profiterait principalement non pas aux entreprises ayant développé l'antibiotique, mais plutôt à celles qui ont acheté le bon pour des médicaments particulièrement rentables.

Ces « profits exceptionnels » pèseraient de manière disproportionnée sur la viabilité financière du système de santé allemand, sans apporter d'avantages efficaces et ciblés aux entreprises de recherche. Les bons d'achat n'apportent aucun soutien aux entreprises de recherche pendant la phase critique du développement des médicaments. Les alternatives qui soutiennent les entreprises pendant la phase de recherche sont les « incitations push-pull ».

Une proposition pour ce système d'incitation figure dans la prise de position du Parlement européen. Dans le cadre d'un « programme de paiement d'étape », certaines étapes de la phase de recherche, comme l'achèvement de la phase clinique I, seraient récompensées par un financement. Si ces subventions sont considérées comme des « incitations à l'achat », les quantités garanties d'achat de médicaments, souvent associées à de faibles ventes, sont des « incitations à l'achat » classiques.

Le problème ne peut pas être résolu uniquement en développant de nouveaux principes actifs ; les principes actifs existants doivent être utilisés de manière rationnelle et parcimonieuse.

À l'instar de la situation actuelle concernant les antibiotiques de réserve, la réglementation spécifique aux médicaments orphelins était autrefois justifiée par le diagnostic de défaillance du marché. Pour les maladies touchant moins de 5 personnes sur 10 000 dans l'UE, on partait du principe que les thérapies médicamenteuses ne pouvaient être développées économiquement sans incitations supplémentaires. Compte tenu des développements des 25 dernières années, cette thèse générale ne peut plus être défendue.

D'une part, de nombreuses maladies très rares restent inexplorées ; d'autre part, une dynamique de marché significative, générant des profits élevés, s'est développée pour certaines maladies orphelines chroniques relativement courantes (« clustering »). Afin de garantir un financement solide des thérapies contre les maladies rares pour les 25 prochaines années, il est urgent de recentrer les incitations sur les cas réels de défaillance du marché dans les maladies très rares et sur les véritables avancées thérapeutiques.

Avec la pandémie de COVID et les perturbations du commerce mondial qui en ont résulté, la sécurité de l'approvisionnement pharmaceutique est entrée dans l'agenda politique. Les entreprises pharmaceutiques et les grossistes sont tenus d'assurer un approvisionnement suffisant et continu du médicament concerné dans leurs domaines de compétence afin de répondre aux besoins des patients (article 52b, paragraphe 1, de la loi allemande sur les médicaments et article 81 de la directive 2001/83/CE). Le projet de loi sur les médicaments critiques soulève désormais la question de savoir comment cette obligation peut être soutenue par des réglementations complémentaires afin de garantir efficacement l'approvisionnement en médicaments.

Les pénuries d'approvisionnement en médicaments peuvent avoir diverses causes : des problèmes peuvent survenir dès la production d'un principe actif. La contamination aux nitrosamines lors de la production de sartans en est un exemple frappant. Si la production du principe actif ne peut être compensée par d'autres fabricants, des goulots d'étranglement généralisés peuvent survenir en termes de livraison et d'approvisionnement.

Une fois les principes actifs fabriqués, ils sont souvent transportés en Europe pour la production secondaire du médicament. Des problèmes de transport peuvent survenir, comme le blocage d'importantes voies d'approvisionnement. L'incident survenu il y a environ quatre ans dans le canal de Suez, lorsqu'un cargo a bloqué cette voie de transport d'importance mondiale, en est un parfait exemple. Même si les médicaments ont déjà été produits, des erreurs de calcul des stocks peuvent encore se produire, surtout si les processus de gestion des stocks ne sont pas entièrement numérisés.

En outre, une augmentation imprévisible de la demande, due en partie aux fluctuations saisonnières de la morbidité, peut être responsable d'une pénurie d'approvisionnement. Il existe également diverses mesures adaptées aux diverses causes de pénurie d'approvisionnement. Il est important que ces mesures soient fondées sur des données probantes et transparentes. Des augmentations de prix isolées sans obligations associées ne sont donc pas appropriées. Un instrument approprié est la diversification des fournisseurs dans la chaîne de production et d'approvisionnement. Cela devrait rendre l'Europe moins dépendante des producteurs individuels de pays tiers. Un entreposage approprié basé sur des systèmes d'enregistrement numérique peut atténuer les problèmes de transport et de logistique. En période de demande saisonnière accrue pour certains médicaments, une planification améliorée et numérique de la demande peut être utile (voir figure 3).

Le projet de loi sur les médicaments essentiels, désormais publié, doit être intégré de manière significative à la réforme pharmaceutique. L'interaction des deux actes juridiques pourrait, par exemple, servir à établir un système d'alerte précoce à l'échelle de l'UE en cas de pénurie. Ce système pourrait constituer un outil important pour prévenir les pénuries. Pour éviter de futures pénuries, les titulaires d'autorisations de mise sur le marché devraient signaler rapidement toute pénurie imminente.

Outre la priorité accordée aux « projets stratégiques », le projet prévoit un approvisionnement prioritaire des États membres de l'UE en médicaments ayant bénéficié d'aides d'État. De plus, de nouveaux critères d'approvisionnement obligatoires seront introduits pour les « médicaments critiques » et les « médicaments d'intérêt commun ». ⁵ Cette inclusion obligatoire perturberait gravement le système allemand d'approvisionnement pharmaceutique et limiterait la liberté de concevoir des accords de rabais. La charge bureaucratique serait également considérable. De plus, le règlement proposé crée une incertitude juridique concernant le traitement des États contractants de l'EEE et d'autres accords. Cette incertitude juridique doit être clarifiée avant l'intégration de la loi sur les médicaments critiques dans le droit européen actuel.

La législation en vigueur oblige déjà le titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, dans le cadre de ses responsabilités, à assurer un approvisionnement adéquat et continu de ses produits. Cependant, tant que ces réglementations ne sont ni sanctionnées ni appliquées, il existe une incitation à mettre en œuvre des mesures de réduction des coûts qui accroissent la vulnérabilité de la chaîne d'approvisionnement. Seules des sanctions appropriées incitent la concurrence à accepter des coûts de production plus élevés afin d'éviter d'éventuelles amendes. Cependant, sans sanctions, même les nouvelles réglementations qui se contentent d'encourager les « meilleurs efforts » resteront probablement sans effet.

La législation allemande contient déjà une réglementation détaillée concernant la constitution de stocks de produits pharmaceutiques. Par exemple, les produits pharmaceutiques bénéficiant d'un accord de remise doivent être conservés en stock pendant six mois à proximité du point de livraison. Outre la réglementation allemande, le recours volontaire au mécanisme de solidarité de l'UE pour les médicaments, coordonné au niveau européen, peut être utilisé en situation de crise. Les ruptures d'approvisionnement sont souvent dues à un problème de livraison du principe actif. Par conséquent, la loi sur les médicaments critiques pourrait examiner la pertinence de constituer une réserve stratégique européenne de principes actifs. Un stockage efficace des produits pharmaceutiques et une coordination efficace en situation de crise nécessitent la capacité d'enregistrer et de suivre les stocks numériquement et en temps réel.

2025 sera sans aucun doute une année passionnante pour la législation pharmaceutique européenne. Compte tenu des tensions géopolitiques et commerciales actuelles, des solutions européennes communes et des structures d'approvisionnement efficaces et agiles sont nécessaires. Surtout, des solutions innovantes sont nécessaires pour garantir un approvisionnement pharmaceutique efficace et de qualité, tout en garantissant la stabilité financière des systèmes de santé.

Le Dr Antje Haas est spécialiste en médecine interne, hématologie, oncologie interne et hémostaseologie. Elle dirige le département pharmaceutique de l'Association nationale des caisses d'assurance maladie obligatoires (GKV-Spitzenverband) depuis 2012. De 2008 à 2012, elle a été cheffe de service au sein du département des hôpitaux de l'Association nationale des caisses d'assurance maladie obligatoires (GKV-Spitzenverband). Auparavant, elle a occupé pendant de nombreuses années des postes cliniques et de recherche en soins hospitaliers et ambulatoires.

Maximilian Blindzellner est pharmacien. Depuis mai 2025, il dirige le département Approvisionnement en médicaments de l'Association nationale des caisses d'assurance maladie obligatoires (GKVSpitzenverband). De 2017 à 2025, il a été consultant spécialisé dans différents services du département Médicaments de l'Association nationale des caisses d'assurance maladie obligatoires (GKVSpitzenverband). Auparavant, il a travaillé en pharmacie d'officine et dans l'industrie pharmaceutique, dans le domaine de l'accès au marché. Pendant la pandémie de COVID-19, il a également occupé le poste de directeur technique du centre de vaccination contre le coronavirus du Velodrom de Berlin.

Robert Pecak est pharmacien. Depuis mars 2024, il est spécialiste au sein de l'unité d'approvisionnement en médicaments du département pharmaceutique de l'Association nationale des caisses d'assurance maladie obligatoires. Auparavant, il a travaillé en pharmacie d'officine et dans l'industrie pharmaceutique, dans les domaines des affaires médicales et de la pharmacovigilance.

¹ Réforme de la législation pharmaceutique de l'UE - Commission européenne https://health.ec.europa.eu/medicinal-products/legal-framework-governing-medical-products-human-use-eu/reform-eu-pharmaceutical-legislation_en (au 21 mars 2025)

² Calculs sur les ventes supplémentaires grâce à la protection d'exclusivité – DSV https://dsv-europa.de/lib/Hintergrund/2024-03-07-DSV-Berechnungen-zum-Mehrumsatz-durch-Exklusivitaetsschutz.pdf (au 20 février 2025)

³ Tagesspiegel : « La consommation d'antibiotiques augmente de près d'un cinquième : la Sarre est la plus généreusement prescrite » https://www.tagesspiegel.de/gesundheit/antibiotika-verbrauch-steigt-um-fast-ein-funftel-im-saarland-wird-am-grosszugigsten-verordnet-13241926.html (au 24 février 2025)

⁴ Rapport d'analyse d'impact et résumé accompagnant la révision de la législation pharmaceutique générale – Commission européenne https://health.ec.europa.eu/publications/impact-assessment-report-and-executive-summary-accompanying-revision-general-pharmaceutical_en (au 21 mars 2025)

⁵ Critical Medicines Act - Commission européenne https://health.ec.europa.eu/medicinal-products/legal-framework-governing-medical-products-human-use-eu/critical-medicines-act_en (au 21 mars 2025)