Overduidelijke incompetentie. Grasso brengt de gemeente Casamicciola in de problemen door de parkeerplaats van Anas schoon te vegen.
De regionale administratieve rechtbank van Campanië heeft ing. Gaetano Grasso, de machtige "manager" van de gemeente Casamicciola Terme, met klem afgewezen omdat hij bevoegdheden had aangenomen die alleen aan de burgemeester toebehoorden. De zaak die onder de aandacht van de administratieve rechters is gebracht, betreft de parkeerplaats van Anas, waarvan een deel werd gebruikt als opslagruimte voor het bedrijf dat de interventie in de rivierbedding van La Rita uitvoerde, die nog steeds gaande was.
In juni vorig jaar had Grasso, destijds hoofd van de Technische Zone, het bedrijf opdracht gegeven "de grote prefabelementen onmiddellijk te verwijderen en de bezette ruimte binnen de ANAS-parkeergarage in Casamicciola Terme aan de Via Tommaso Morgera (voorheen SS270) vrij te maken." In augustus, nadat hij de niet-naleving had geconstateerd, had hij de gedwongen ontruiming bevolen, ten koste van de prefabgebouwen. Hij stelde vast dat alles wat verwijderd werd, zou worden opgeslagen in de Pio Monte della Misericordia. Grasso rechtvaardigde de maatregelen met de omstandigheid dat "het gebied van de ANAS-parkeergarage volgens het Intergemeentelijk Plan voor Civiele Bescherming is aangewezen als een strategisch gebied, d.w.z. "Een verzamelplaats waar de interventiemacht (mensen, materieel en middelen) kan worden verzameld, ingezet en mogelijk later gedistribueerd" in geval van natuurrampen.
En het was precies deze "herinnering" die de ingenieur in de problemen bracht. De uitvoerende onderneming, "IGC" van Catania, betwistte het beheersbesluit nr. 39 van 26 juni 2024 en alle andere veronderstelde, geannexeerde en daaruit voortvloeiende handelingen. De gemeente, ondanks dat ze zich had verdedigd door advocaat Alessandro Barbieri, inde de "strafstraf".
Zoals het panel van de Vijfde Afdeling onmiddellijk benadrukte, heeft het bedrijf met het beroep dat afgelopen september werd ingesteld, niet alleen de nietigverklaring van het bevel verzocht, maar ook van de daaropvolgende handelingen, in het bijzonder "het proces-verbaal van niet-naleving dat is opgemaakt op 14 augustus 2024; het ontruimingsbericht dat is meegedeeld op 20 augustus 2024, met het voorschrift voor gedwongen executie en het in rekening brengen van verwijderingskosten ten bedrage van 6.100 euro, plus 126 euro per dag voor opslag; het stilzwijgen van de gemeente met betrekking tot de formele kennisgeving die door de appellant is verzonden op 23 juli 2024".
ONDERBREKING VAN DE WERKZAAMHEDEN In haar beroep heeft de IGC “duidelijk aangegeven dat zij houder was van een contract voor het hydraulisch onderhoud en de inrichting van de rivierbedding “La Rita”, gegund door de metropool Napels, voor de uitvoering waarvan zij het gebruik van het betreffende gebied had gekregen als tijdelijke opslagplaats voor omvangrijke materialen”.
Hier wordt een eerste fout van de Autoriteit benadrukt: "De gemeente heeft met een nota van 27 juni 2023 de ontruiming bevolen om als openbare parkeerplaats te worden gebruikt. Vervolgens heeft diezelfde gemeente met een nota van 31 januari 2023 erkend dat het gebied ter beschikking van de metropool stond." De data zijn niet exact, maar het concept is duidelijk. Bovenal de tegenstrijdigheid waarin Grasso terechtkwam. Het in Catania gevestigde bedrijf klaagde er namelijk over dat "ondanks deze erkenning de gemeente Casamicciola de bestreden verordening heeft aangenomen, waarbij zij – volgens appellant – gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden van de civiele bescherming bij gebrek aan wettelijke vereisten, en de gedwongen ontruiming van het gebied in augustus 2024 heeft bepaald, met als gevolg een onderbreking van de contractuele werkzaamheden." Dit laatste aspect maakt de hele zaak nog ernstiger en de koppigheid waarmee men koste wat kost de bevrijding van het gebied wil opleggen.
DE FOUTEN EN TEGENSTRIJDIGHEDEN VAN DE GEMEENTE Van de verschillende beroepsgronden bleek de eerste doorslaggevend en "absorberend", namelijk de incompetentie van de beheerder. Deze verordening was namelijk aangenomen "met een beroep op de bevoegdheden inzake civiele bescherming die wettelijk zijn voorbehouden aan de burgemeester als overheidsfunctionaris. De vaststelling door een beheerder, die niet bevoegd is op het gebied van contingente en urgente verordeningen, vormt een fundamentele tekortkoming als gevolg van absolute incompetentie".
In ieder geval benadrukte de oproep ook het ontbreken van voorwaarden voor het nemen van buitengewone maatregelen: "Het gebruik van de motivering in verband met civiele bescherming zou misleidend zijn, aangezien er geen reëel actueel en acuut gevaar voor de openbare veiligheid is. De gemeentelijke interventie zou beantwoorden aan toeristische doeleinden (bestemming van het gebied voor parkeren) in plaats van aan die van de bescherming van het grondgebied of noodsituaties."
Feit blijft echter dat, zoals gesteld, "het te ontruimen gebied niet onder de wettelijke bevoegdheid van de gemeente valt, maar onder die van de metropool, zoals blijkt uit de nota van de gemeente zelf van januari 2023. De bestreden handeling is derhalve in strijd met ambtelijke akten van dezelfde verzetdoende instantie". Ook het ontbreken van voorafgaande mededeling over de aanvang van de procedure en de motivering die de spoedeisendheid rechtvaardigt, wordt betwist.
Ten slotte werd de onrechtmatigheid van het stilzwijgen in het verzoek van 23 juli 2024 aangevoerd: "Eiser betwist de traagheid van de administratie met betrekking tot de verzonden aanmaning, die een zelfregulerend initiatief had moeten nemen om de wet opnieuw te onderzoeken. De administratie heeft nagelaten te reageren, in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit wet nr. 241/1990."
DE KOSTEN VAN DE ACTIVITEITEN EN COMPENSATIE In het licht van deze "beschuldigingen" heeft de gemeente Casamicciola Terme voorlopig bezwaar gemaakt tegen de niet-ontvankelijkheid van het beroep wegens een blijvend gebrek aan belang, aangezien "de appellant aan de opdracht heeft voldaan en heeft gewezen op het staatseigendom van het gebied, wat een formele subconcessie zou vereisen die nooit is aangevraagd". Ten gronde ondersteunde zij vervolgens de volledige legitimiteit van de bestreden bepaling, "die een uitdrukking zou zijn van de bevoegdheid om sancties op te leggen in bouwzaken, overeenkomstig artikel 35 van Presidentieel Besluit 380/2001, en niet van een bevoegdheid die gerechtvaardigd zou zijn door onvoorziene omstandigheden en spoed. Zij ontkende tevens het bestaan van een verplichting tot het verstrekken van de formele kennisgeving van 23 juli 2024". De Autoriteit veronderstelde zelfs misbruik in de bouw, maar sprak zichzelf uiteindelijk tegen, zoals later in de uitspraak werd opgemerkt. De TAR had bij collegiale beschikking het verzoek tot schorsing afgewezen, maar de Raad van State had dit verzoek wel ingewilligd.
Feit is dat de commissie, onder voorzitterschap van Maria Abruzzese, bij haar onderzoek ten gronde elke rechtvaardiging "wegvaagde". Ten eerste verwierp zij de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep wegens een absoluut gebrek aan belang, aangezien, zoals appellant benadrukt, "het belang van laatstgenoemde bij de nietigverklaring van het bestreden uitvoeringsbesluit nr. 39 van 26 juni 2024 blijft bestaan, zowel vanwege de mogelijkheid om het gebied dat nodig is voor de voltooiing van de contractuele werkzaamheden opnieuw te gebruiken als om te voorkomen dat zij gedwongen wordt het bedrag te betalen dat is bevolen voor de verwijdering en bewaring van de eerder daar geïnstalleerde artefacten, zoals verzocht door de gemeente, en ten slotte, en als laatste maatregel, om de onrechtmatigheid ervan vast te stellen, ook met het oog op schadevergoeding". Een verdere tegenslag voor de gemeente.
DE VERDEDIGINGSARGUMENTEN VAN DE GEMEENTE WORDEN VERWORPEN Het beroep werd gegrond verklaard, zoals vermeld, aangezien "het eerste van de complexe klachten waarmee appellant de bevoegdheid betwistte om de bestreden verordening vast te stellen door de verantwoordelijke voor het Technische Gebied van de gemeente Casamicciola Terme, van beslissende en overweldigende betekenis is, aangezien de betrokken bepaling een uitdrukking is van de extra ordinem-bevoegdheden die uitsluitend aan de burgemeester zijn toegekend krachtens artikel 12, lid 5, van Wetgevend Besluit 1/2018 en 54, lid 4, van Wetgevend Besluit 267/2000".
De TAR heeft ing. Grasso in het nauw gedreven. De uitspraak benadrukt allereerst dat de verordening "werd aangenomen door het hoofd van de technische dienst van de gemeente Casamicciola Terme en, volgens hetgeen uit de bepaling zelf en de gemeentelijke verdedigingsdocumenten naar voren komt, gebaseerd is op de noodzaak om vermeende illegale artefacten te verwijderen en het gebied strategisch te gebruiken in het kader van het plan voor civiele bescherming. Deze noodzaak is ook ontstaan door de natuurrampen die het grondgebied van de verzettende gemeente hadden getroffen". Een stelling die de Autoriteit tijdens de verdediging probeerde "terug te draaien", maar die mislukte. Het panel antwoordt namelijk: «Nu, anders dan wat het panel in de voorzorgsfase heeft voorgesteld, hoewel het bestuur van de verdediging in de verdedigingsfase heeft voorgesteld de bepaling opnieuw toe te passen binnen het bereik van de gewone bevoegdheden tot bestrijding van misbruik in de bouw (art. 35 van presidentieel decreet 380/2001), blijkt uit de letterlijke inhoud en structuur van de verordening dat de rationale die de interventie heeft geïnspireerd, veeleer te maken heeft met de bescherming van de openbare veiligheid in het kader van een noodsituatie en derhalve met de buitengewone bevoegdheden die zijn vastgelegd in artikel 12, lid 5, van wetgevend decreet nr. 1/2018 en 54 van wetgevend decreet nr. 267/2000 (TUEL)».
Hier wordt de jurisprudentie aangehaald volgens welke de kwalificatie van bestuurshandelingen die ter beoordeling voorliggen, een zaak is van de bestuursrechter: "De precieze kwalificatie van een bepaling mag uitsluitend plaatsvinden in het licht van de werkelijke inhoud en de werkelijke oorzaak ervan", met als gevolg "dat de schijn die voortvloeit uit een eventueel onnauwkeurige of onjuiste terminologie, gebruikt in de tekstuele formulering van de handeling zelf, niet bindend is en evenmin prevaleert boven de inhoud".
En de TAR merkt op "hoe de betreffende wet uitdrukkelijk herinnert aan de doelstellingen van het Plan voor Civiele Bescherming, door de urgentie en de noodzaak van onmiddellijke interventies voor de bevrijding van het gebied te benadrukken, die moeten worden ingezet in geval van natuurrampen of noodsituaties". "De preceptieve inhoud van de verordening, het gebruik van de formule "ad horas", evenals de gelijktijdige gedwongen executie getuigen ondubbelzinnig van het extra ordinem karakter ervan, dat wil zeggen van een contingente en urgente verordening".
DE TAKEN VAN MANAGERS Nu de aard van de verordening is vastgesteld, volgt daaruit dat ir. Grasso niet bevoegd was deze vast te stellen. De uitspraak verduidelijkt namelijk: "Het is een geconsolideerd beginsel in de bestuursrechtelijke rechtspraak dat de bevoegdheid om contingente en dringende verordeningen vast te stellen uitsluitend toekomt aan de burgemeester, in zijn hoedanigheid van overheidsambtenaar overeenkomstig artikel 54, lid 4, TUEL. Dergelijke maatregelen, die naar hun aard afwijken van de gewone rechtmatigheid, kunnen niet worden gedelegeerd aan managers of bestuursambtenaren." Een verdere bevestiging kwam van het Constitutionele Hof, aangezien dit handelingen zijn die "alleen toelaatbaar zijn in geval van een situatie van onvoorzienbaarheid, uitzonderlijkheid en actualiteit van het gevaar en uitsluitend kunnen worden genomen door de politieke autoriteit aan de top."
In het geval van Casamicciola "heeft de gemeentebestuurder een functie op zich genomen die hem door de wet niet is toebedeeld, en die subjectieve rechten aantast met een handeling die, naar doel en inhoud, enkel kan worden gekwalificeerd als een contingente en dringende verordening, een typische uiting van vakbondsmacht".
Het gevolg is "de onrechtmatigheid van de noodverordening die is vastgesteld door de beheerder of ambtenaar die verantwoordelijk is voor de betrokken bestuurssector en niet door de burgemeester, wanneer deze laatste in zaken van openbare orde en veiligheid optreedt als overheidsfunctionaris en dus binnen het kader van bevoegdheden die niet kunnen worden gedelegeerd aan afzonderlijke organen of onderdelen van het gemeentebestuur, aangezien de beheerder taken van normaal beheer van de gemeentelijke activa krijgt toegewezen die niet voorzien in het nemen van buitengewone maatregelen ter bescherming van de collectieve veiligheid en beveiliging". Duidelijker kan het niet! Grasso had het mis.
ILLEGALE BOUW HEEFT ER NIETS MEE TE MAKEN. Ook de andere rechtvaardigingen van de gemeente werden verworpen, zoals de verwijzing naar de regel die beheerders administratief, financieel en technisch beheer geeft, "maar hun geen bevoegdheden van verordening toekent op het gebied van openbare veiligheid en beveiliging, die stevig verankerd blijven in de figuur van de burgemeester". Hetzelfde geldt voor de poging om de verordening op te nemen in de gevallen voorzien in art. 35 van Presidentieel Besluit 380/2001: "deze regel heeft betrekking op illegale bouw en veronderstelt een afzonderlijk verificatie- en sanctieproces, wat niet verenigbaar is met de grondgedachte en urgentie die aan de bestreden handeling ten grondslag liggen".
De uitspraak is ondubbelzinnig: "Het bezwaar van absolute incompetentie is derhalve gegrond, wat de radicale onrechtmatigheid van de handeling inhoudt wegens schending van de bevoegdheidsorde". Hij voegt daaraan toe dat "zelfs bij gebrek aan een uitdrukkelijke normatieve verwijzing naar art. 54 TUEL, de beschikking motiveringen bevat die verband houden met de behoeften van openbare veiligheid en civiele bescherming, zoals de vermeende bestemming van het gebied voor noodgevallen, en voorziet in onmiddellijk uitvoerbare maatregelen, hetgeen het buitengewone en urgente karakter van de interventie bevestigt". Het resultaat is "de duidelijke incompetentie van de uitvaardigende instantie, met een onherstelbaar gebrek van de handeling, dat de andere bezwaren overstijgt".
De incompetentie van ingenieur Grasso, die de nietigverklaring van de verordening en de daaropvolgende handelingen met zich meebrengt, stelt de gemeente Casamicciola nu voor een reeks problemen: het bedrijf zal verzoeken het gebied terug te krijgen, zal de kosten voor het verwijderen en opslaan van de prefabgebouwen niet betalen en zou ook een schadevergoeding kunnen eisen. Voor de ingenieur een kwalijke "misstap".
Il Dispari
