Mieszkańcy tracą wpływ na włodarzy. Teraz liczy się tylko władza

• Wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza, prezydenta miasta odebrało radnym wpływ na to, co dzieje się w ich miejscowościach.
• Narasta problem zawłaszczania kompetencji rad przez „włodarzy” i decydowania o sprawach społeczności lokalnych bez oglądania się na ich zdanie.
• Na poziomie gmin, miast i powiatów realizuje się leninowską koncepcję partii politycznej, polegającą na zawłaszczaniu wszystkiego, co się da.

Konferencja poświęcona 35-leciu powstania i funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, połączona z 67. Zjazdem Katedr Prawa Konstytucyjnego, która odbywała się od 9 do 11 czerwca na Uczelni Łazarskiego, zakończyła się wieloma wnioskami i postulatami. Nie były ani budujące, ani optymistyczne.

Obok ogólnej pochwały rozwoju samorządności w Polsce wnioski, jakie popłynęły w trakcie dyskusji, były dość pesymistyczne w swej wymowie. Według uczestników konferencji z roku na rok pogłębia się kryzys idei samorządności, a więc idei samodzielnego decydowania mieszkańców danej gminy, miasta czy powiatu o tym, co jest dla nich ważne, poprzez swoich reprezentantów, czyli radnych.

Kryzys samorządu lokalnego objawia się już na poziomie pojęciowym.

- Mniej więcej od 10 lat w dyskursie publicznym używane jest pojęcie włodarz, które kiedyś w ogóle nie było używane - mówiliśmy wójt, burmistrz, prezydent albo wymienialiśmy jedną z tych osób. A od 10 lat zarówno dziennikarze, jak i sami samorządowcy zaczynają o sobie mówić "włodarz". Włodarz to ktoś, kto jest jednoosobowym organem i nie potrzebuje żadnych doradców, bo on wie wszystko najlepiej. I kto wie, czy właśnie ta zmiana językowa czegoś nam nie mówi o zmianach w samorządzie - mówił Jerzy Stępień, jeden z twórców samorządu w Polsce, prezes Trybunału Konstytucyjnego (2006-2008), gospodarz konferencji Uczelni Łazarskiego poświęconej 35-leciu samorządu terytorialnego i moderator dyskusji (na którą nota bene nie przybyli przedstawiciele korporacji samorządowych).

Zamiast nich w dyskusji wystąpili więc przedstawiciele świata nauki, czynnie zaangażowani w życie samorządowe. I suchej nitki na „włodarzach” nie zostawili.

- Czegokolwiek byśmy nie mówili o zarządzaniu publicznym, to ograniczenia wynikają z ustawodawstwa. I te dobre, i te złe. Wprowadzając w 2002 r. bezpośrednie wybory wójta, burmistrza, prezydenta, tak naprawdę przenieśliśmy alegorię głowy na poziom samorządu lokalnego. I jest pytaniem, czy wówczas zdawaliśmy sobie sprawę, jakie będą tego nie tylko pozytywne, ale i negatywne skutki - stwierdził prof. Jacek Strojny, wiceprzewodniczący Rady Miasta Rzeszowa.

Te negatywne skutki objawiają się obecnie chociażby w braku możliwości sprawowania rzeczywistej kontroli społeczności lokalnej nad działaniami organów zarządzających, braku mechanizmów obrony przed skutkami podejmowanych przez nie decyzji. I dotyczy to zarówno radnych, jak i władzy wykonawczej.

Jego zdaniem to, że zaburzona została relacja pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym na poziomie samorządu gminnego, jest oczywiste.

- Możemy znaleźć mnóstwo przykładów na to, że rada gminy nie tylko w sensie semantyki, ale w sensie realnym jest pewnego rodzaju rozmyciem odpowiedzialności za rozwój miasta przy braku realnych narzędzi wpływu - mówił.

Co więcej, obecnie nie ma takiej instytucji, która byłaby strażnikiem racjonalności działań samorządu, oprócz samego włodarza. Zdaniem prof. Strojnego takich warunków nie spełnia ani rada, która od 2002 r. jest systematycznie podporządkowywana władzy wykonawczej, ani takie instytucje, jak Regionalna Izba Obrachunkowa, która bada tylko dokumenty finansowe, ani Najwyższa Izba Kontroli, która bada jednostki samorządu terytorialnego w trakcie kontroli kompleksowych, problemowych czy doraźnych.

Czyli znowu nie ma organizacji, instytucji, która tę drugą parę oczu zapewnia. Dlatego po tych 35 latach funkcjonowania samorządu zachodzi konieczność poważnej dyskusji na temat kierunków zmian ustawodawstwa szeroko rozumianego - i ustawy o finansach publicznych, i ustaw ustrojowych - w kierunku, który zapewni racjonalność podejmowania decyzji, zapewni równowagę pomiędzy tymi zagrożeniami, które wynikają z centralizacji, ale także tymi zagrożeniami, które wynikają z decentralizacji i z pozostawienia samorządów czy społeczności i samorządów lokalnych samym sobie

- stwierdził.

Podkreślił przy tym, że należy poszukiwać takich rozwiązań, które będą łączyły w sobie dorobek różnych dyscyplin naukowych, w tym również zarządzania publicznego.

Zdaniem dr. Cezarego Trutkowskiego, prezesa zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej:

- Obecnie mówiąc o samorządzie w Polsce, bardzo niewiele ludzi odwołuje się do społeczności lokalnej. A trzeba pamiętać, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego mówi wyraźnie, że samorząd terytorialny jest to prawo i zdolność społeczności lokalnych do decydowania w granicach określonych prawem, do zarządzania i kierowania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność w interesie ich mieszkańców.

Przy czym w jego ocenie w polskich rozmowach o samorządzie terytorialnym jest podnoszona tylko jedna część tej definicji - prawo.

- Profesor Michał Kulesza pisał kiedyś o uczonych administratywistach, którzy zawłaszczyli pole kształtowania samorządu terytorialnego. Tymczasem bardzo często w ogóle się nie myśli o zdolności do tego społeczności lokalnych. Tak jakbyśmy na początku lat 90. wprowadzili samorząd terytorialny jako instytucję, a zapomnieli o tym, że samo wprowadzenie samorządu terytorialnego nie stworzy nam demokratów - wskazał.

Stworzyliśmy instytucję, która na początku była instytucją kolegialną, bo główne pole decyzyjne leżało po stronie rad. A z czasem żeśmy zmienili ustrój samorządu, wprowadzając bezpośrednio wybory wójta, burmistrza, prezydenta, czyli dając liderowi bardzo silny mandat. I teraz ten mandat jest mandatem politycznym, a człowiek, który ten mandat posiada, stoi jednocześnie na czele aparatu wykonawczego gminy i dysponuje wszystkimi zasobami tej gminy w zasadzie na wyłączność

- twierdzi FRDL.

Dlaczego? Bo rady w Polsce, wraz z umacnianiem się modelu bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza, prezydenta i jedynowładztwa w samorządzie, uległy znacznemu osłabieniu. Zmieniła się też struktura radnych. Z badań FRDL wynika, że jeśli jeszcze w latach 90. w składach rad zasiadało wielu lekarzy, przedsiębiorców, czyli osób odnoszących jakieś sukcesy zawodowe, życiowe, chcących realizować się na rzecz społeczności lokalnej, to obecnie stanowią one mniejszość, a 25 proc. składów rad to osoby z wykształceniem podstawowym.

Badania FRDL pokazują, że zawłaszczana jest sfera publiczna przez narrację lidera:

Mamy do czynienia z sytuacją, w której nie konsultuje się z spraw. Konsultacje są realizowane tylko wtedy, kiedy istnieje obowiązek ustawowy. A jeśli popatrzymy na stronę społeczną, to mamy do czynienia z takim zjawiskiem, które socjologowie określają sprywatyzowanym aktywizmem. To znaczy aktywizujemy się wtedy, kiedy mamy właściwą sprawę do załatwienia. Jak ta sprawa zostanie załatwiona, to nasz aktywizm wyparowuje.

Ta sytuacja, w połączeniu z malejącym zainteresowaniem sprawami lokalnymi, objawiającym się chociażby tym, że połowa obywateli nie bierze udziału w wyborach samorządowych, sprawia, że należy zadać sobie pytanie, w jakim kierunku ten samorząd terytorialny zmierza, bo na pewno nie jest to model komitetowy, który zakłada, że decyzje podejmowane są przez szersze grupy mieszkańców, a nie tylko lidera samorządu.

Tymczasem zgodnie z Europejską Karta Samorządu Terytorialnego to prawo realizowane jest przez rady lub zgromadzenia, które mają w swojej dyspozycji aparat wykonawczy.

- Jeśli popatrzymy na to, jak ten system w Polsce jest skonstruowany i jak on mógłby być skonstruowany, to mamy tutaj wyraźny rozdział - stwierdził Trutkowski.

Podkreślił przy tym, że w Polsce jest bardzo wielu świetnych liderów samorządowych, a 70 proc. społeczeństwa wyraża zaufanie do samorządu terytorialnego. Problemem jest jednak to, że to zaufanie jest motywowane sukcesem modernizacyjnym samorządu. Pytaniem jest także to, na jak długo to wystarczy.

Uczestnicy dyskusji podjęli też kwestię upartyjnienia rad i w ogóle samorządu.

Na ten aspekt życia samorządowego zwrócił uwagę jeden z uczestników konferencji, który wskazał: - Jeśli jeszcze w latach 90. na forum rady trwały dyskusje merytoryczne, to obecnie takich rozmów już nie ma. Dzisiaj są zwolennicy prezydenta, wójta czy burmistrza i jego przeciwnicy. Ten podział jest szczególnie widoczny w trakcie wyborów. I o ile jeszcze nie tak dawno można było zdobyć mandat radnego niekoniecznie z pierwszego miejsca - wystarczyło być liderem społecznym - to dziś w grę wchodzą tylko jedynka i dwójka na liście, i to niezależnie od umiejętności i wiedzy danego kandydata.

By uzmysłowić, jakie ma to znaczenie, podał przykład kandydata, który wystąpił w ostatnich wyborach z tzw. komitetu lokalnego i uzyskał tylko 68 głosów, podczas gdy poprzednio, startując z listy partyjnej - 3500.

- Tacy to są liderzy. Więc moje pytanie jest takie, w którą stronę zmierza samorząd? Czy tylko i wyłącznie do tego partyjnego dyskursu politycznego, przeniesionego z poziomu centralnego na poziom samorządowy, który dzisiaj obserwujemy? - zakończył.

Odpowiedź, jaką uzyskał, była tylko częściowa, choć trudno sobie wyobrazić, żeby mogła być inna.

- Nie uciekniemy od polityczności w samorządzie. I mam takie przekonanie, że polaryzacja, która jest w kraju, która jest podtrzymywana, służy też określonym interesom. W wyborach samorządowych, o czym prof. Adam Gendźwiłł pisał wyraźnie, mamy do czynienia z sytuacją, w której ta identyfikacja polityczna nabiera znaczenia wraz z wielkością jednostki samorządowej i odległością od mieszkańca -przekonywał Cezary Trutkowski.

Dlatego - stwierdził - FRDL postuluje, żeby oddzielić władzę polityczną od władzy wykonawczej w samorządzie terytorialnym.

Postulujemy, żeby wójt, burmistrz, prezydent był wybierany jako przewodniczący rady. W wyborach bezpośrednich. Wtedy stoi na czele rady, decyduje o kierunkach rozwoju, sprawuje funkcje właśnie uchwałodawcze, kontrolne i tak dalej. Natomiast na czele urzędu stoi profesjonalny urzędnik, menedżer, który jest wybierany w konkursie, ma odpowiednie zabezpieczenie i tak dalej - proponuje FRDL.

Prof. Jacek Strojny zauważył z kolei, że podstawowym zagrożeniem, jakie płynie z upartyjnienia samorządu, jest intensywne rozgaszczanie się partii politycznych w samorządzie, poprzez obsadzanie swoimi członkami stanowisk w spółkach miejskich czy w określonych instytucjach. I - jak podkreślił - nie jest to tylko i wyłącznie domena dużych miast, ale również mniejszych miejscowości.

Co więcej, dążenie do tego, żeby władzę zdobyć i utrzymać, jest nie tylko domeną partii politycznej, ale często tych liderów, którzy zostali przez tę partię czy też społeczność wykreowani.

- Za liderem nie musi stać partia polityczna, ale on będzie w odpowiedni sposób tę swoją władzę umacniał - stwierdził Strojny.

Również w ocenie prof. Aldony Frączkiewicz-Wronki, kierowniczki Katedry Zarządzania Publicznego i Nauk Społecznych UE w Katowicach, rok 2004 był takim momentem, kiedy „przestaliśmy iść do wspólnoty i zaczęliśmy iść w kierunku silosu i poszukiwania tego, co ugramy, kiedy uzyskamy władzę”.

Jej zdaniem upolitycznienie samorządów wynika z dwóch powodów - pierwszy bierze się z tego, że polskie społeczeństwo reprezentuje wciąż jeszcze trzy odrębne sposoby rozumienia demokracji, co ma swoje źródła w zaborach. Drugi to „przedsiębiorczość polityczna”, polegająca na tym, że każda partia działa w sobie i dla siebie, czyli idę do władzy po to, żeby realizować cele, które mnie do tej partii zachęciły. Jednym z tych celów jest maksymalizacja dobra własnego, poprzez maksymalizację dobra wspólnego, wspólnota rozumiana jako partia, a nie jako społeczność lokalna.

Podkreśliła przy tym, że jeśli nie odejdziemy od myślenia kategorią „muszę uzyskać, żeby utrzymać się przy władzy”, to nie będziemy mieli do czynienia z możliwością pobudzania wspólnotowej energii do działania.

Dlatego tak ważna jest profesjonalizacja zawodu urzędnika, apolityczność urzędników.

Jeżeli samorząd ma funkcjonować normalnie, dążmy do tego, żeby jednak ten kodeks służby urzędniczej został wprowadzony jako norma, a nie tylko krewni i znajomi królika, jako ci, którzy będą wykonywać najważniejsze dla społeczności lokalnej postanowienia - zaznaczyła.