Incompetência flagrante. Ao esvaziar o estacionamento de Anas, Grasso coloca o município de Casamicciola em apuros.
O Tribunal Administrativo Regional da Campânia rejeita veementemente o Eng. Gaetano Grasso, poderoso "gerente" do Município de Casamicciola Terme, por ter assumido poderes que pertenciam apenas ao prefeito. O caso levado ao conhecimento dos juízes administrativos é o do estacionamento Anas, parte do qual havia sido utilizado como área de armazenamento para a empresa que realizava a intervenção no leito do rio La Rita, ainda em andamento.
Em junho do ano passado, Grasso, então chefe da Área Técnica, ordenou à empresa "a remoção imediata dos grandes elementos pré-fabricados e a liberação da área ocupada dentro do estacionamento da ANAS, localizado em Casamicciola Terme, na Via Tommaso Morgera (antiga SS270)". Em agosto, constatando o descumprimento, ordenou a desocupação forçada em detrimento dos edifícios pré-fabricados. Estabeleceu que tudo o que fosse removido seria depositado no Pio Monte della Misericordia. Grasso justificou as medidas com a circunstância de que "a área do estacionamento da ANAS, de acordo com o Plano Intermunicipal de Proteção Civil, foi identificada como uma área estratégica, ou seja, "um local de convergência onde as forças de intervenção (homens, materiais e meios) podem ser reunidas, para serem utilizadas e possivelmente distribuídas posteriormente" em caso de desastres naturais.
E foi justamente esse "lembrete" que prejudicou o engenheiro. A empresa executora, "IGC" de Catânia, contestou a ordem de administração nº 39, de 26/06/24, e todos os demais atos pressupostos, anexos e consequentes. O Município, apesar de ter se constituído em defesa do advogado Alessandro Barbieri, cobrou a pena "punitiva".
Conforme logo destacou a turma da Quinta Seção, com o recurso interposto em setembro passado a empresa requereu a anulação não só do despacho, mas dos atos subsequentes, em especial “o auto de infração lavrado em 14 de agosto de 2024; o auto de despejo notificado em 20 de agosto de 2024, com previsão de execução coerciva e cobrança de custas de remoção no valor de 6.100 euros mais 126 euros diários de armazenagem; o silêncio mantido pela Municipalidade quanto à notificação formal enviada pela recorrente em 23 de julho de 2024”.
INTERRUPÇÃO DE OBRAS No seu recurso, a “CIG especificou claramente que era titular de um contrato para a manutenção e arranjo hidráulico do leito do rio “La Rita”, adjudicado pela Cidade Metropolitana de Nápoles, para cuja execução tinha recebido a utilização da área em questão como área de armazenamento temporário de materiais volumosos”.
Aqui, destaca-se um primeiro erro imputável à Autoridade: «O Município, com nota de 27 de junho de 2023, ordenou a sua evacuação para ser utilizado como estacionamento público. Posteriormente, com nota de 31 de janeiro de 2023, o mesmo Município reconheceu a disponibilidade da área à Cidade Metropolitana». As datas não são exatamente exatas, mas o conceito é claro. Acima de tudo, a contradição em que Grasso caiu. A empresa sediada em Catania, de facto, queixou-se de que «Apesar deste reconhecimento, o Município de Casamicciola adotou a portaria impugnada, valendo-se – segundo o recorrente – de poderes de proteção civil na ausência dos requisitos legais, determinando a evacuação forçada da área em agosto de 2024, com a consequente interrupção das obras contratadas». Um aspeto, este último, que torna todo o caso ainda mais grave e a teimosia em querer impor a libertação da área a todo o custo.
OS ERROS E CONTRADIÇÕES DO MUNICÍPIO Dentre os vários fundamentos de recurso, o primeiro se mostrou decisivo e "absorvente", a saber, a incompetência do gestor. De fato, essa portaria havia sido adotada "invocando poderes de proteção civil reservados por lei ao Prefeito como funcionário público. A adoção por um gestor, sem competência em matéria de portarias contingentes e urgentes, constitui vício radical por absoluta incompetência".
De qualquer forma, o recurso também destacou a ausência de pré-requisitos para a adoção de medidas extraordinárias: "O uso da motivação ligada à proteção civil seria especioso, na ausência de perigo real, atual e iminente, para a segurança pública. A intervenção municipal atenderia a propósitos turísticos (destinação da área ao estacionamento) em vez de proteção do território ou emergência".
Permanece, porém, o fato de que, como afirmado, "a área objeto de despejo não se enquadraria na disponibilidade legal do Município, mas sim na da Cidade Metropolitana, conforme nota do próprio Município de janeiro de 2023. O ato impugnado, portanto, conflita com atos oficiais do mesmo órgão contestante". Também é contestada a ausência de comunicação prévia do início do procedimento e da motivação idônea para justificar a urgência.
Por fim, invocou-se a ilegitimidade do silêncio mantido sobre o pedido de 23 de julho de 2024: «A recorrente contesta a inércia da administração em relação à notificação formal enviada, que deveria ter determinado a ativação da autorregulamentação para reexame do ato. A administração omitiu qualquer resposta, em violação às obrigações previstas na Lei n.º 241/1990».
CUSTO DAS ATIVIDADES E INDENIZAÇÃO Diante dessas "alegações", o Município de Casamicciola Terme se opôs preliminarmente à inadmissibilidade do recurso por falta de interesse superveniente, "tendo o recorrente cumprido a ordem e lembrado a natureza estatal da área, o que exigiria uma subconcessão formal que nunca foi solicitada". No mérito, sustentou a plena legitimidade da disposição impugnada, "que seria expressão do poder sancionatório em matéria de construção, nos termos do art. 35 do Decreto Presidencial 380/2001, e não de um poder justificado pela contingência e urgência. Negou também a existência de uma obrigação de prestação em relação à notificação formal de 23 de julho de 2024". A Autoridade chegou a levantar a hipótese de abusos na construção, mas acabou se contradizendo, como posteriormente observado na decisão. O TAR, por despacho colegiado, indeferiu o pedido de suspensão, que foi, em vez disso, deferido pelo Conselho de Estado.
O fato é que, ao analisar o mérito, a turma presidida por Maria Abruzzese "varreu" qualquer justificativa. Primeiramente, rejeitou a exceção de inadmissibilidade do recurso por absoluta falta de interesse, uma vez que, como destacado pela recorrente, "o interesse desta na anulação do decreto executivo impugnado n.º 39, de 26/06/24, persiste tanto pela possibilidade de reutilização da área necessária à conclusão das obras objeto do contrato, quanto para evitar ser obrigada a pagar a quantia determinada para a remoção e guarda dos artefatos ali instalados anteriormente, conforme solicitado pelo Município, e, por fim, e como medida residual, para apurar sua ilegitimidade também para fins de indenização por danos". Mais um golpe para a Autoridade.
ARGUMENTOS DE DEFESA DO MUNICÍPIO REJEITADOS O recurso foi considerado procedente, conforme consta, "assumindo significado decisivo e absorvente a primeira das complexas alegações com as quais o recorrente contestou a competência para adotar a portaria impugnada pelo responsável pela Área Técnica do Município de Casamicciola Terme, sendo a disposição em questão expressão dos poderes extra ordinem atribuídos exclusivamente ao Prefeito nos termos dos artigos 12, parágrafo 5, do Decreto Legislativo 1/2018 e 54, parágrafo 4, do Decreto Legislativo 267/2000".
O TAR encurralou o Eng. Grasso. A decisão, em primeiro lugar, destaca que a portaria "foi adotada pelo Chefe da Área Técnica do Município de Casamicciola Terme e se baseia, de acordo com o que decorre da própria disposição e dos documentos da defesa municipal, na necessidade de remover supostos artefatos ilegais e de destinar a área a uso estratégico no contexto do Plano de Proteção Civil, necessidade essa que também surgiu devido aos desastres naturais que afetaram o território do Município que resistiu". Uma tese que a Autoridade tentou "retirar" durante a defesa, mas que não obteve sucesso. O painel, de fato, contrapõe: «Ora, diferentemente do que foi proposto pelo Painel na fase cautelar, embora a administração ré na fase de defesa tenha proposto a recondução da disposição no âmbito dos poderes ordinários de repressão aos abusos de construção (art. 35 do Decreto Presidencial 380/2001), do conteúdo literal e da estrutura da portaria, decorre que a razão que inspirou a intervenção é atribuível antes à proteção da segurança pública no contexto de uma emergência e, portanto, aos poderes extraordinários previstos nos artigos 12, parágrafo 5, do Decreto Legislativo n.º 1/2018 e 54 do Decreto Legislativo n.º 267/2000 (TUEL)».
Cita-se aqui a jurisprudência segundo a qual a qualificação dos atos administrativos passíveis de julgamento cabe ao juiz administrativo, "a qualificação exata de uma norma deve ser feita somente à luz de seu efetivo conteúdo e de sua real causa", tendo como consequência "que a aparência decorrente de terminologia eventualmente imprecisa ou imprópria, empregada na própria formulação textual do ato, não vincula nem pode prevalecer sobre a substância".
E o TAR observa «como o ato em questão expressamente relembra os propósitos do Plano de Proteção Civil, reforçando a urgência e a necessidade de intervenções imediatas para a liberação da área, a serem utilizadas em caso de desastres naturais ou emergências». De fato, «o conteúdo preceptivo da portaria, o uso da fórmula “ad horas”, bem como a execução forçada simultânea atestam inequivocamente sua natureza extra ordinem, ou seja, de portaria contingente e urgente».
AS TAREFAS DOS GESTORES Tendo estabelecido a natureza da portaria, conclui-se que o Eng. Grasso não tinha competência para adotá-la. A decisão, de fato, esclarece: «É princípio consolidado na jurisprudência administrativa que a competência para adotar portarias contingentes e urgentes é atribuída exclusivamente ao Prefeito, na qualidade de funcionário do Governo, nos termos do art. 54, parágrafo 4, TUEL. Tais medidas, por sua natureza derrogatórias da legalidade ordinária, não podem ser delegadas a gestores ou funcionários administrativos». E uma confirmação adicional veio do Tribunal Constitucional, uma vez que se trata de atos «admissíveis apenas em caso de situação de imprevisibilidade, excepcionalidade e atualidade do perigo e adotáveis exclusivamente pela autoridade política de topo».
No caso de Casamicciola, “o gestor municipal assumiu uma função que não lhe é atribuída pelo ordenamento jurídico, afetando direitos subjetivos com um ato que, por sua finalidade e conteúdo, só pode ser qualificado como uma portaria contingente e urgente, expressão típica do poder sindical”.
A consequência é «a ilegitimidade da portaria contingente e urgente adotada pelo gestor ou funcionário responsável pelo setor administrativo em causa e não pelo Prefeito, quando este último atua em matéria de ordem e segurança públicas como funcionário público e, portanto, no âmbito de competências indelegáveis a órgãos ou componentes distintos da administração municipal, sendo-lhe atribuídas tarefas de gestão ordinária do patrimônio municipal que não prevejam a adoção de medidas extra ordinem para proteger a segurança coletiva». Não poderia ser mais claro! Grasso estava errado.
CONSTRUÇÃO ILEGAL NÃO TEM NADA A VER COM ISSO As demais justificativas do Município também foram rejeitadas, como a referência à norma que confere aos gestores a gestão administrativa, financeira e técnica, «mas não lhes atribui poderes de portaria em matéria de segurança pública, que permanecem firmemente ancorados na figura do Prefeito». O mesmo se aplica à tentativa de incluir a portaria nos casos previstos no art. 35 do Decreto Presidencial 380/2001: «esta norma diz respeito à construção ilegal e pressupõe um processo de verificação e sanção distinto, incompatível com a lógica e a urgência subjacentes ao ato impugnado».
A decisão é lapidar: «Portanto, procede a exceção de incompetência absoluta, que enseja a radical ilegitimidade do ato por violação da ordem de competências». Acrescenta que «mesmo na ausência de referência normativa expressa ao art. 54 TUEL, o despacho contém motivações ligadas à segurança pública e à proteção civil, como a alegada destinação da área para fins de emergência, e prevê medidas de imediata execução, confirmando o caráter extraordinário e urgente da intervenção». O resultado é «a manifesta incompetência do órgão expedidor, com vício irremediável do ato e absorvendo as demais exceções».
A incompetência do Eng. Grasso, que implica a anulação da portaria e dos atos subsequentes, expõe agora a Prefeitura de Casamicciola a uma série de problemas: a empresa pedirá a retomada da posse da área, não pagará os custos de remoção e armazenamento das construções pré-fabricadas e poderá também pedir indenização por danos. Para o engenheiro, um "deslize" feio.
Il Dispari
