Die Entkriminalisierung medizinischer Handlungen und der Steuerschutz beeinträchtigen die volle Funktionalität der öffentlichen Verwaltung und des Gesundheitswesens
Alle Mitarbeiter von Gesundheitsunternehmen haben seit einiger Zeit mit großen Schwierigkeiten im Arbeitsalltag zu kämpfen. Für die Beschäftigten im Gesundheitswesen bedeutet der Personalmangel anstrengende Schichten. Hinzu kommt eine übermäßige Bürokratie, über die sich sowohl Gesundheitsmanager als auch Fachkräfte in diesem Sektor zu Recht beschweren.
Die Verwaltung wiederum muss sich ständig durch schlecht formulierte oder veraltete Gesetze kämpfen. Ein Verweis auf die Widersprüchlichkeit des Vergaberechts oder des Wettbewerbsrechts genügt, um zu zeigen, wie schwierig es heute ist, zwei grundlegende Funktionen wie den Einkauf von Waren und Dienstleistungen sowie die Personalbeschaffung korrekt und schnell durchzuführen.
In diesem Szenario lauern für die Mitarbeiter vor allem zwei Albträume: die strafrechtliche und die finanzielle Haftung. Die erste ist eng mit der Frage der Entkriminalisierung medizinischer Handlungen verknüpft, einer vorrangigen Forderung der Ärztegewerkschaften, bei der es jedoch zu einer völligen Pattsituation kommt und die Ergebnisse der D'Ippolito-Kommission inzwischen in Vergessenheit geraten sind. Der zweite Bereich betrifft das strategische Management und die PTA-Leiter, obwohl es keineswegs ausgeschlossen ist, dass einem Arzt oder Tierarzt oder anderen Angehörigen der Gesundheitsberufe ein finanzieller Schaden entsteht. In ihrer gegenwärtigen Form erscheint die Situation der Verwaltungshaftung zumindest formal linearer; aber in den letzten Tagen ist etwas passiert, das man nur als surreal beschreiben kann. Mal sehen, worum es geht.
Ein nur wenige Zeilen umfassendes Gesetzesdekret wurde im Amtsblatt vom 12. Mai veröffentlicht. 68 vom 12.5.2025 – der sich mit der seit langem bestehenden Frage des sogenannten Steuerschilds befasst. Die komplexen Ereignisse rund um den Steuerschild sind hinlänglich bekannt, dennoch lohnt es sich, sie kurz zusammenzufassen. Mitten im pandemiebedingten Ausnahmezustand hat der Gesetzgeber mit dem Gesetzesdekret 76/2020, umgewandelt in das Gesetz 120/2020 – dem sogenannten „Vereinfachungsdekret“ – die straf- und finanzrechtliche Haftung von Beamten eingeschränkt, um der Trägheit in der Verwaltungstätigkeit entgegenzuwirken und so die Erholung des Landes nach der Covid-19-Pandemie zu fördern. Im Hinblick auf die verwaltungs- und buchhalterische Haftung wurden mit dem Dekret starke Milderungsmaßnahmen eingeführt, um die Haftung öffentlicher Angestellter und Verwaltungsangestellter für Schäden, die der öffentlichen Verwaltung durch ein aktives, von grober Fahrlässigkeit geprägtes Verhalten entstehen, auf die Dauer des Notstands zu begrenzen. Der Anwendungsbereich der als „Steuerschild“ bezeichneten Maßnahme wurde ab 2020 erweitert, zuletzt durch eine Verlängerung bis zum 31. Dezember 2024 gemäß Art. 8, Absatz 5-bis, des Gesetzes 18/2024 zur Umwandlung des Dekrets Milleproroghe 2024.
Der Rechnungshof, die Gerichtsbarkeitsabteilung von Kampanien, hatte jedoch die Frage der verfassungsmäßigen Legitimität aufgeworfen und festgestellt, dass Art. 21 Absatz 2 des Gesetzesdekrets 76/2020 verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie gegen den Grundsatz der Effizienz und einer guten Verwaltung, da es Straflosigkeit für grob fahrlässiges Verhalten vorsieht, das dem gesamten Verwaltungsapparat Schaden zufügt, der die – auch wirtschaftliche – Last des unrechtmäßigen Verhaltens seiner Mitarbeiter tragen muss. Das Verfassungsgericht hat jedoch mit Urteil Nr. 132 vom 17.7.2024, erklärte die Verfassungsmäßigkeit der betreffenden Bestimmung.
Kurz gesagt erinnerte die Consulta an das Phänomen der „Angst vor der Unterschrift“ und präzisierte, dass „der Gesetzgeber es für die Überwindung der schweren Krise und die Wiederbelebung der Wirtschaft für unerlässlich hielt, dass die öffentliche Verwaltung ohne Zögern handelt und nicht im Gegenteil aufgrund ihrer Trägheit ein Faktor ist, der die wirtschaftliche Erholung behindert“. Die Entscheidung des Gerichts beschränkte die Verfassungsmäßigkeit des Schutzschildes allerdings auf vorübergehende Situationen und war stark durch die Ergebnisse der Regierung motiviert: zunächst die Verhängung des Ausnahmezustands und anschließend die Umsetzung der PNRR. Schließlich wurde im Gesetzesdekret 202/2024, dem Milleproroghe 2025, mit Art. 1 Absatz 9 eine Verlängerung bis zum 30. April 2025 eingeführt worden sei, was schlichtweg unverständlich sei.
Doch eine weitere Intervention der Regierung zu diesem Thema vor einigen Tagen offenbart einige beunruhigend kritische Aspekte. Zunächst wird der Inhalt der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs effektiv umgangen, ohne dass die Frage jedoch endgültig und strukturell geklärt wäre. Die Feststellungen des Rechnungshofs von Kampanien waren eindeutig und die Verfassungsrichter konzentrierten sich in ihrer Begründung auf die zyklischen und vorübergehenden Aspekte, um die Einführung des Steuerschutzes zu rechtfertigen. Wie lässt sich ein weiterer achtmonatiger Stillstand rational erklären, wenn nicht durch die offensichtliche Unfähigkeit, eine strukturelle Lösung zu finden?
Die größten Zweifel ergeben sich jedoch auf der Ebene der Gesetzgebungstechnik, denn die x-te Verlängerung ließ 11 Tage ungenutzt, eine Zeitspanne, die die Verfasser des Dekrets mit der Feststellung zu schließen beschlossen, dass „… dies auch für Taten gilt, die zwischen dem 30. April 2025 und dem Datum des Inkrafttretens dieses Dekrets begangen werden“. Tatsächlich ist die Kontinuität des Steuerschilds unwiederbringlich gefährdet, denn es handelt sich weder um einen Aufschub noch um eine Verlängerung, da die Rechtswirkung der Regelung am 30. April formell erloschen war. Es handelt sich also um eine Erneuerung der Regelung aus dem Jahr 2020, was etwas völlig anderes ist. Am beunruhigendsten ist jedoch, dass ein Grundprinzip unseres Rechtssystems, nämlich das in Art. 11 der Einleitenden Bestimmungen, wo es heißt: „Das Gesetz regelt nur die Zukunft; es hat keine rückwirkende Kraft.“
Außerdem stellt sich spontan die Frage: Hätte ihnen das nicht schon früher auffallen können? An Möglichkeiten mangelte es nicht, angefangen mit der Umwandlung des Pa-Dekrets DL 25/2025 in ein Gesetz. In diesem Zusammenhang verlängerten die zahlreichen im Senat eingebrachten Änderungsanträge die Umstellungsfristen, da das Gesetz am 13. Mai veröffentlicht wurde und daher nicht mehr das geeignete Instrument darstellte. Darüber hinaus sieht der Gesetzentwurf AC 1621, dessen Art. 1 soll die Frage der Verwaltungshaftung und der Haftung für Schäden an der Staatskasse klären. Doch auch in diesem Fall war die Zeit ein Tyrann, denn der von Foti unterzeichnete Gesetzentwurf wurde am 23.12.2023 vorgelegt, erst am 9.4.2025 von der Kammer verabschiedet und am 23.4.2025 als AS 1457 an den Senat weitergeleitet. Dies ist wahrscheinlich der Grund, warum die Regierung in aller Eile – allerdings mit elf Tagen Verspätung – zu einem Eildekret greifen musste: dass in den Prämissen dann „die außerordentliche Notwendigkeit und Dringlichkeit zur weiteren Anwendung der Disziplin …“ dargelegt wird, was zumindest Verwirrung stiftet.
Die Entkriminalisierung medizinischer Leistungen und der Steuerschutz sind zwei unglaublich komplizierte Themen, sie stellen aber auch das Paradigma einer ständigen Abweichung vom Rechtsstaatsprinzip dar und der weitgehenden Unfähigkeit des Gesetzgebers, rationale und stabile Lösungen für Probleme zu finden, die – obwohl objektiv nahezu unlösbar – dennoch die volle Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und insbesondere des Gesundheitswesens untergraben.
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