Die Unabhängigkeit der Zentralbanken

Letzte Woche wurde die Welt Zeuge eines weiteren ungewöhnlichen Anblicks unter den vielen, die Trumps Präsidentschaften bieten. Seite an Seite, mit Bauhelmen auf den Köpfen, unterbrachen der Präsident der Vereinigten Staaten und der Vorsitzende der Federal Reserve Bank of America einen Besuch auf der Baustelle des neuen Hauptsitzes der Federal Reserve in Washington, um mit Reportern zu sprechen. Den Rest der Szene, die alle miterlebten, braucht man nicht zu beschreiben. Bei Trump sind diese Anlässe mehr als nur öffentliche Zurschaustellung der Eigenheiten eines politischen Führers. Sie sind wiederkehrende Proben für eine Art der Kommunikation mit der Wählerschaft, die so weit wie möglich den Bildern und der Spannung einer Reality-Show ähnelt, in der einer der Teilnehmer – Trump selbst – die stets prominente, stets dominante und stets unentbehrliche Figur ist.

In diesem speziellen Fall beabsichtigte Trump, Powells Ruf öffentlich zu zerstören. Es war ein weiterer seiner unzähligen Versuche. Nachdem seine Versuche, Powell zu entlassen, vom Obersten Gerichtshof der USA vereitelt wurden, beabsichtigt Trump nun, ihn zwar nicht aufgrund unerträglichen politischen Drucks zum Rücktritt zu zwingen, so doch zumindest seinen Ruf zu schädigen und sicherzustellen, dass der nächste Vorsitzende der Federal Reserve dem Willen des Weißen Hauses gefügiger folgt, was im gegenwärtigen Kontext eine Senkung der Zinssätze bedeutet. Nächsten Mittwoch werden wir sehen, was die Federal Reserve beschließt. Ich habe keinen Zweifel daran, dass die US-Wirtschaft in dieser Situation besser geschützt ist, wenn die Geldpolitik nicht von Trumps Entnervung bestimmt wird. Ebenso wenig zweifle ich daran, dass Powell die sanfte Landung der US-Wirtschaft nach dem jüngsten Inflationsanstieg erfolgreich gemeistert hat, die viele für unmöglich gehalten hatten.

Das zugrunde liegende Problem ist jedoch nicht neu und noch lange nicht gelöst. Sollten Zentralbanken geldpolitische Entscheidungen völlig unabhängig treffen? Und wenn ja, wie weit reicht diese Unabhängigkeit? Wie können die Kriterien überprüft werden, die den Entscheidungen der Zentralbanken zugrunde liegen? Wenn man die Bankenaufsichtsfunktion ausklammert und diese den Zentralbanken zufällt, ist es keine leichte Entscheidung, eine traditionell mit Souveränität verbundene Funktion wie die Geldpolitik, die das Geldmengenvolumen, die Zinssätze und den nationalen Wechselkurs bestimmt, dem politischen Willen der Exekutive zu entziehen. Dass diese Fragen in Portugal nicht drängend sind, liegt daran, dass eine nahezu einvernehmliche Entscheidung getroffen wurde, die nationale Souveränität im Rahmen der Europäischen Union und insbesondere der Wirtschafts- und Währungsunion mit anderen nationalen Souveränitäten zu „teilen“. Mit anderen Worten: Die portugiesische Entscheidung über die „Unabhängigkeit“ der Zentralbank wurde im Rahmen einer umfassenderen Entscheidung über die nationale Souveränität getroffen. Daher wäre es ignoranter Unsinn oder ein Akt bösgläubiger Absicht, die Ernennungen zum Gouverneur der Bank von Portugal vor und nach unserem Beitritt zum Eurosystem als gleichwertig darzustellen.

Paradoxerweise waren es demokratische Staaten, die auf einer mehr oder weniger unklaren Form der Volkssouveränität beruhten, die am häufigsten die Unabhängigkeit der Zentralbanken anerkannten. Dies lag nicht an historischer Trägheit, denn Unabhängigkeit und sogar der private Charakter geldpolitischer Entscheidungen während des Aufstiegs der Zentralbanken wurden zunächst durch Unterordnungsverhältnisse dieser Institutionen unter die Exekutive ersetzt. Als sich die Idee der Vorzüge institutioneller Unabhängigkeit in Europa und den USA schließlich durchsetzte, geschah dies aus Gründen, die sowohl aus der politischen Ökonomie als auch aus der Organisations- und Institutionentheorie stammten. Die amerikanische „Unabhängigkeitsthese“ begründete eine bessere Preisstabilität und einen besseren wirtschaftlichen Fortschritt damit, dass Zentralbanker immun gegen die willkürlichen Gesten von Politikern waren, die stets den irrationalen Launen der Wähler nachjagten. Die differenziertere deutsche „Unabhängigkeitsthese“ versuchte, Preisstabilität und institutionelle Unabhängigkeit als Grundprinzipien einer wirtschaftlichen Freiheitsverfassung parallel zur politischen Verfassung selbst zu etablieren – in beiden Fällen würde ein bestimmtes Konzept der Gewaltenteilung herrschen.

Doch die Argumente dieser Thesen verschleiern nicht das eigentliche Problem. Geldpolitik ist eine Form der Politik und beinhaltet grundlegende Überlegungen zur Gestaltung des Gemeinwohls einer Gesellschaft. Das bedeutet, dass die „souveräne“ Zentralbank konkrete politische Macht in einer ihrer vielen Ausprägungen ausübt. Darüber hinaus räumt selbst die streng deutschsprachige Satzung der EZB ein, dass die Geldpolitik mit anderen Formen der Wirtschaftspolitik, etwa der Fiskalpolitik, koordiniert werden muss. Dies deutet darauf hin, dass die gewünschte Zusammenarbeit eine explizite politische Koordination erfordert.

Tatsächlich bestand schon immer eine gewisse Spannung zwischen der Logik der Gewaltenteilung mit ihrer eigentümlichsten Konsequenz – der Unabhängigkeit der Justiz – einerseits und dem Gebot der Koordinierung politischer Willen im Dienste eines politischen Projekts oder der naiven Verwirklichung des Gemeinwohls andererseits. Richter, die zunächst von der Macht des zentralisierenden Königs unabhängig sein wollten, erkannten schnell, dass ihre Unabhängigkeit im demokratischen Zeitalter ebenso wichtig für die ordnungsgemäße und unparteiische Rechtsdurchsetzung und damit für die Verwirklichung einer gerechten Gesellschaft war. Als sich die Idee der Gewaltenteilung jedoch auf Konzept und Realität des Regulierungsstaates ausweitete – selbst ein Produkt der außerordentlichen Aufgabenkonzentration, die der Staat für sich angehäuft hat –, war es die Verlockung der richterlichen Unabhängigkeit, die die Etablierung der Regulierungsunabhängigkeit infizierte. Und wenn die richterliche Unabhängigkeit auch dann galt, wenn der Richter nachweislich zugleich Mitgesetzgeber war und nicht nur ein mechanisches Mundwerk, das das vom Gesetzgeber vorgesehene Urteil verkündete, konnten auch der Regulator und der Zentralbanker ihre Unabhängigkeit beanspruchen, obwohl sie zu Richtern und Gesetzgebern geworden waren.

Es zeigt sich, dass diese Machtübernahme und ihre Ausübung nicht mit öffentlicher Kritik oder Tadel einhergehen. Die öffentliche Stimme wird als illegitimer und prägender Druck interpretiert, der angesichts der Meinungsfreiheit in demokratischen Gesellschaften nur tolerierbar ist, aber per se keine politische Funktion hat. In dieser Hinsicht verschärft sich die Spannung, wie ein Beispiel gut verdeutlicht. Alan Blinder, Vizepräsident der Federal Reserve in den 1990er Jahren, sagte einmal in einer Fernsehsendung: „Die letzte Pflicht eines Zentralbankgouverneurs ist es, der Öffentlichkeit die Wahrheit zu sagen.“ Die Währungsbehörde findet hier die ultimative Rechtfertigung ihrer „Unabhängigkeit“ in der Wahrheitsbildung und deren Vermittlung an die „Öffentlichkeit“. Sie übernimmt bewusst eine öffentliche politische Funktion, die nicht mit technischen Spezialisierungen in der Verwaltungskunst zu verwechseln ist. Wozu? Offensichtlich um die öffentliche Meinung zu mobilisieren; dieselbe Meinung, von der die Währungsbehörde ursprünglich abgekoppelt war und von der sie Abstand zu halten fordert.