Huurreferendum | Succes met en zonder referendum

De huurprotesten in Berlijn, die na de financiële crisis van 2008 steeds heviger waren geworden, hadden er begin jaren 2010 toe geleid dat het woningtekort niet langer werd ontkend. In 2012 lanceerde toenmalig burgemeester Michael Müller (SPD) een voorzichtige poging om de sociale woningbouwsector te herstructureren met de "Huuralliantie" tussen de Senaat en staatsbedrijven. Het feit dat de staat met zijn eigen bedrijven onderhandelde alsof het onafhankelijke bedrijven waren, toonde de omgekeerde aard van de neoliberale stad aan. De concessies van de Huuralliantie waren dan ook onbevredigend. Ze verankerden de status quo na jaren van uitverkoop: de staatsbedrijven mochten niet langer elke huurverhoging uitbuiten. Ze stopten met privatiseren en richtten zich in plaats daarvan op aankoop en nieuwbouw. Maar honderdduizenden geprivatiseerde appartementen werden niet snel herbouwd en de prijsspiraal op de particuliere markt zette zich voort.

De huurbeweging eiste meer, de frustratie nam toe en er ontstond een zoektocht naar zingeving. Het succes van het referendum over het behoud van Tempelhofer Feld in mei 2014 zorgde voor een optimistische stemming. Dit resulteerde in een veto tegen het beleid van verkoop van de hoofdstad. De mantra "Bouwen, bouwen, bouwen" begon te kraken en voor het eerst ontstond er een alliantie tussen de milieu- en huurbeweging. De vraag rees nu of positieve eisen ook na het stopteken konden worden doorgevoerd – hoe zou een huurreferendum eruit kunnen zien? Een alliantie die het hele spectrum van de nieuwe huurbeweging omvatte, besprak deze kwestie. De huurdersvereniging Kotti & Co. in Kreuzberg, de politieke groep Interventionistisch Links en activisten van de aan Die Linke gelieerde studentenvereniging SDS speelden uiteindelijk een sleutelrol in het daaropvolgende referendum. Ook individuen leverden een bijdrage, onder wie sommigen met expertise in juridische en bestuurlijke zaken.

Moeilijke doelstelling

Verschillende belangen en juridische beperkingen beperkten de actieradius. Een probleem was het zogenaamde verbod op koppeling: een referendum mocht niet samen over ogenschijnlijk losstaande eisen stemmen. Oprichters meldden dat de kerneisen "in een pijnlijk proces" werden afgeslankt. Een probleem was de huisvestingswetgeving, die over drie niveaus was verspreid. Een referendum kon staatswetgeving creëren, maar mocht niet in strijd zijn met EU- en federale wetgeving. De complexiteit van de juridische situatie, evenals de radicale marktgerichte vernauwing van federale en EU-wetgeving, maakten een beperkte selectie van doelstellingen noodzakelijk. Een verbod op uitzettingen werd uitgesloten, evenals een verbod op het omzetten van huurappartementen in koopappartementen, of een maximum aan huurprijzen op de particuliere markt – geen van deze vielen onder de jurisdictie van de staat. Het feit dat de interpretatie van de juridische situatie later spectaculaire wendingen zou ondergaan met betrekking tot het vaststellen van een maximum aan huurprijzen, illustreert alleen maar de moeilijkheid van het selectieproces.

De vraag wat in een referendum is toegestaan, blijft open voor interpretatie. De alliantie stemde uiteindelijk in met drie kerneisen. De eerste was een huursubsidiefonds voor de aankoop en bouw van nieuwe appartementen. Als een "revolving fund" zou het afgeloste gesubsidieerde leningen herinvesteren, waardoor een continue financiering tot stand zou komen. Ten tweede zouden de staatswoningcorporaties, georganiseerd als naamloze vennootschappen of vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, moeten worden omgevormd tot publiekrechtelijke instellingen (AöR). De rechtsvormwijziging zou sociale doelstellingen en huurdersparticipatie moeten verankeren. De eis dat de Senaat slechts een minderheidsrol zou krijgen ten opzichte van de stad en huurders in het bestuur van de nieuwe instellingen, werd niet gehonoreerd. De derde en laatste eis van het huurreferendum van 2015 was een inkomensafhankelijke sociale huurtoeslag voor huurders in bestaande sociale huurwoningen. Dit laatste was een zorg van de huurdersvereniging Kotti & Co, waarvan de vestiging in Kreuzberg te kampen had met huren die boven de marktprijs lagen. De nieuwe huurtoeslag zou uiteindelijk ook in de zakken van de eigenaren terechtkomen. Maar het zou de buurt wel kunnen beschermen tegen uiteenvallen – een overgangsvereiste op weg naar de herindeling in de gemeente, die destijds werd nagestreefd en in 2021 werd gerealiseerd.

Met de voorgestelde "Wet op de heroriëntatie van de sociale woningbouw in Berlijn" had de huurbeweging voor het eerst een alternatief geformuleerd voor het radicale vrijemarktbeleid op het gebied van huisvesting van de jaren negentig en nul. Alle huishoudens in sociale en gesubsidieerde woningen zouden er direct van profiteren. Beleidsmakers van de overheid hadden hier invloed op en konden hun verantwoordelijkheid nauwelijks ontlopen. Het besluit werd gezien als een uitdaging aan het eerdere woonbeleid – en kreeg veel meer bijval dan de direct betrokkenen.

Tijdens de uitvoering ervan kreeg het huurreferendum een eigen leven. De meerderheid van de activisten sloot zich aan toen de wet al was opgesteld, en de alliantie werd een initiatief met een eigen identiteit. De activisten kwamen bijeen in een democratische basisvergadering, waar handtekeningen werden verzameld en campagne werd gevoerd. Deze plenaire vergadering van activisten koos een coördinatiekring (KoKreis), waarvan de leden de persvoorlichting en organisatorische zaken verzorgden. Binnen deze kring vonden ook strategische debatten plaats. De losse kring van activisten met een expertstatus werd aan de KoKreis gekoppeld. Sommigen waren gekozen leden, anderen waren via een informele arbeidsverdeling met elkaar verbonden.

Van de straat naar de onderhandeling

Nadat het door het initiatief opgestelde wetsvoorstel op 9 maart 2015 de laatste hand had gekregen, begon eind maart de eerste handtekeningeninzameling. Politici van de deelstaat reageerden verontwaardigd: SPD-senator Matthias Kollatz (Financiën) waarschuwde dat het plan onfinancierbaar was en zou leiden tot de sluiting van kinderdagverblijven. Hij werd niet geloofd. In de daaropvolgende weken werden 48.000 handtekeningen verzameld en begin juni ingediend. Het vereiste aantal werd meer dan verdubbeld. De zwart-rode Senaat besloot vervolgens tot een strategiewijziging en begon in de zomer van 2015 met gesprekken met het initiatief. Aanvankelijk was de belangstelling onder activisten gering, omdat ze verwachtten dat er snel een succesvol referendum zou komen. De Senaat stelde de juridische behandeling van het wetsvoorstel echter uit, waardoor een stemming bij de deelstaatverkiezingen van 2016 werd verijdeld. De tactiek om de deelstaatverkiezingen van 2016 te voeren als een grassroots "huurcampagne" werd in twijfel getrokken. Er ontstond twijfel of er buiten de verkiezingsdatum wel voldoende ja-stemmen zouden worden gevonden. Deze angsten waren gebaseerd op de ervaringen met het energiereferendum uit 2013: ondanks de steun van een meerderheid werd dit referendum toch afgewezen. Door de loskoppeling van de federale verkiezingen vertegenwoordigden de 'ja'-stemmen slechts 24,1 procent van de stemgerechtigde burgers, en niet 25 procent.

De doorslaggevende factor voor de Senaat waren echter de EU-richtlijnen voor staatssteun. Het EU-recht definieerde het aanbieden van huisvesting als een taak van de markt. Vanuit dit perspectief vormden de voorgestelde overheidsaansprakelijkheid en subsidies voor aanbieders van sociale huisvesting in het initiatief een verstoring van de concurrentie. Met goede wil had er waarschijnlijk een manier gevonden kunnen worden om het wetsvoorstel in overeenstemming te brengen met het Europees recht. Het initiatief mocht de tekst echter niet wijzigen. In plaats daarvan deed de conservatief-rode Senaat een tegenvoorstel: zij was bereid om enkele van de eisen in een aparte wet op te nemen.

Informele gesprekken veranderden plotseling in moeizame onderhandelingen. Ze werden geleid door de Senaatsafdeling voor Stadsontwikkeling en de SPD-fractie. Hun leiders probeerden zich te onderscheiden van toenmalig burgemeester Michael Müller en zetten door, terwijl de CDU opvallend terughoudend was. De sociaaldemocraten hadden de overhand, terwijl het initiatief niet voorbereid was op onderhandelingen. Er ontstonden twee conflicten tegelijk: tussen experts van de beweging en hun achterban, en tussen politieke groeperingen en buurtinitiatieven. Aanvankelijk waren er verschillende beoordelingen van de juridische zwakheden van de wet zelf. Activisten met expertise beschouwden deze als serieus, wat leidde tot een neiging tot compromissen. Voor de rest van het initiatief was het moeilijk om de ruimte voor onderhandelingen in te schatten. De tijdsdruk van de Senaat voedde de onzekerheid en ontketende een tweede conflict tussen politieke groeperingen en buurtinitiatieven: een huurdersvereniging zoals Kotti & Co. richtte zich eerst op voorgestelde verbeteringen voor hun buurt. De interventionistische linkerzijde waarschuwde daarentegen voor een "participatieval". Ze wees gesprekken niet af, maar riep op tot protesten in een poging om belangrijke elementen van de wet te behouden in openbare onderhandelingen. Dit liep echter op niets uit.

Het compromis

Op 19 augustus 2015 werd in aparte persconferenties een compromis tussen de Senaat en het initiatief aangekondigd. De deelstaatregering zou een wet op de woningvoorraad invoeren, en het referendum werd geannuleerd. De uitslag werd onderhandeld door een discussiegroep die was aangesteld door de KoKreis (Raad van Afgevaardigden), maar bleef controversieel binnen het initiatief.

De "Woningvoorzieningswet" werd in november 2015 aangenomen door een meerderheid van CDU en SPD in het Huis van Afgevaardigden en trad begin 2016 in werking. De wet voldeed niet aan de eisen van het huurreferendum, maar bevatte wel reële verbeteringen voor huurders. De eerste concessie betrof sociale huursubsidies: in de gesubsidieerde sociale huurwoningen in Berlijn, waarvan de meeste geen staatseigendom waren, hadden huurders met een woningvergunning nu recht op huursubsidie als de brutohuur van hun appartement hoger was dan 30 procent van hun besteedbaar huishoudinkomen. De tweede concessie betrof de invoering van een speciaal fonds ter bevordering van de woningbouw. De derde en belangrijkste concessie betrof een reeks sociale criteria voor de staatswoningbouwbedrijven. Zij moesten ten minste 30 procent van de nieuwe gebouwen als sociale huurwoningen bouwen en, bij een huurderswisseling, 55 procent van de leegstaande appartementen verhuren aan mensen met een woningvergunning.

De toewijzing van moderniseringskosten werd gemaximeerd op negen procent en de huurverhogingen werden gemaximeerd op 15 procent over vier jaar. Met een "hardship application" konden huurders hun nettohuur beperken tot 30 procent van hun huishoudinkomen – een clausule die individueel en met aanzienlijke moeite moest worden aangevraagd en daarom niet effectief bleek. Het algehele verbod op huurverhogingen bood huurders daarentegen aanzienlijke verlichting. Bovendien konden winsten van staatsbedrijven niet langer worden opgenomen, maar bleven ze bij de bedrijven. Veel van deze regelingen volgden de lijnen van de Huuralliantie uit 2012. De maatschappelijke missie van de staatsbedrijven was echter niet langer een intentieverklaring, maar de wet. Dit gaf ook aanleiding tot afdwingbare vorderingen voor individuele huurders. Naast de wet regelde een samenwerkingsovereenkomst de uitvoering van de eisen.

Aan de eis tot democratisering van de staatswoningbouwbedrijven werd niet voldaan. Hoewel in 2016 een publiekrechtelijke instelling, "Wohnraumversorgung Berlin", werd opgericht, was deze bedoeld als toezichthoudend orgaan, maar oefende uiteindelijk een adviserende functie uit en kon niet ingrijpen in de operationele gang van zaken van de zes staatsvennootschappen met beperkte aansprakelijkheid (GmbH's) en naamloze vennootschappen (AG's). Het was echter pas de huidige Senaat, onder leiding van de SPD en de SPD, die het aandurfde om de door het referendum opgerichte instelling het controlerecht over de staatswoningbouwbedrijven volledig te ontnemen. Sinds 2024 heet de instelling "Secure Housing - AöR" (Veilig Wonen - AöR) en beperkt zich tot het adviseren van huurdersraden. Ook deze zijn een product van het huurreferendum. Voor elk bedrijf werd een huurdersraad gekozen, die ook één lid afvaardigt naar de raad van commissarissen van het bedrijf.

Maar dit maakte het net zo onmogelijk om de bedrijven te controleren als om de lokale huurdersraden te controleren. Deze bestonden al sinds 1984 in West-Berlijn en werden geleidelijk uitgebreid voor de sociale woningbouwbedrijven. De nieuwe Woningwet verduidelijkte hun relatie met de huurdersraden niet; dit werd pas in 2023 gecorrigeerd. Zelfs daarna werden de raden vaak omzeild door de bedrijfsleiding – vandaar dat protesterende huurders herhaaldelijk informele buurtinitiatieven oprichtten, omdat deze flexibeler en effectiever bleken. Zo wist het Mariannenkiez-initiatief in 2017 huurverhogingen in de staatspanden van Degewo af te weren.

Succesvol verrast?

De beoordeling van de compromiswet van 2016 binnen de huurbeweging was gemengd en schommelde tussen verraad, gedeeltelijk succes en een grote doorbraak. Die laatste werd bevorderd door verbeteringen voor duizenden huurders. Voor het eerst werd een landelijke hervorming doorgevoerd, die de contouren van een sociaal huisvestingsbeleid blootlegde. Zelfs de huurdersraden konden worden geïnterpreteerd als een begin van democratisering. Deze hoopvolle interpretatie werd echter gepareerd door het gevoel van verrassing dat veel activisten na het referendum voelden. Tijdsdruk had ertoe geleid dat de discussiegroep grote delen van haar achterban niet kon overtuigen. In plaats van zich gesterkt te voelen, keken velen machteloos naar de uitkomst van hun referendum. Dit leidde tot demobilisatie. Het Huurreferendum Initiatief slaagde er niet in om als verbindende kracht te fungeren en kromp eind 2015 tot een harde kern die de invoering van de wet steunde. Jarenlang bleef in delen van de huurbeweging de mythe bestaan dat het Huurreferendum "verraden" was. In plaats van voortdurende druk ontstond er een kloof waarin de verschillende initiatieven naast elkaar werkten.

Pas na enige tijd werd de korte zomer van het huurreferendum zichtbaar als het hoogtepunt van de huurbeweging, waarin ze maximale druk uitoefende. Deze druk reikte verder dan het compromis: Friedrichshain-Kreuzberg begon in 2016 met de activering van het recht van eerste koop, en zelfs zonder referendum werden de deelstaatverkiezingen in september 2016 gedomineerd door de huurcrisis. De CDU verloor vijf procent, de eveneens gefrustreerde SPD wisselde van partij en een rood-rood-groene coalitie nam de deelstaatregering over. De Senaatsafdeling voor Stadsontwikkeling, die sinds de hereniging vrijwel onafgebroken door de SPD was geleid, stapte voor het eerst naar Die Linke. Er hing een zweem van optimisme in de lucht, maar de interpretatie van de huurcrisis lag wederom bij de partijen. De huurbeweging miste een gemeenschappelijk project. Pas in het voorjaar van 2018 werd de stilte doorbroken – een nieuwe demonstratiealliantie tegen de "huurwaanzin" bracht meer dan tienduizend mensen bijeen en bracht de huurkwestie weer op de agenda. Kort daarna diende zich ook een opvolger aan: het initiatief "Expropriate Deutsche Wohnen & Co" kondigde eerste plannen aan voor een nieuw referendum in april 2018.

De weg naar onteigening

Verschillende sleutelfiguren uit het eerste huurreferendum waren ook aanwezig in de oprichtingscirkel van een nieuw initiatief. Men was het erover eens dat de combinatie van realpolitik en frontale aanval, van buurtprotest en een gecentraliseerde campagne, een politieke modus operandi was die moest worden voortgezet. Men was het er ook over eens dat, na de confrontatie met sociale woningbouwcorporaties, een campagne tegen particuliere verhuurders noodzakelijk was. Het hoogtepunt van een twee jaar durende zoektocht naar betekenis was het project "Expropriate Deutsche Wohnen & Co" (DWE), dat zich inzet voor de socialisatie van woningen van grote woningcorporaties.

Veel elementen van het huurreferendum kwamen terug: huisvesting als gemeenschappelijk bezit, het idee van een publiekrechtelijke instelling en zelfs de organisatiestructuur van het initiatief met een plenaire vergadering en een coördinatiecommissie. Ook het trauma van de verrassing kwam tot uiting: al in de oprichtingsfase formuleerde DWE regels voor het onderhandelen met de machthebbers. Het waren niet individuen of de coördinatiecommissie die de gesprekken met de deelstaatregering leidden, maar gekozen delegaties. Zij werden in elke onderhandelingssituatie herkozen met een mandaat dat beperkt was qua inhoud en tijd. Beslissingen over de onderhandelingsresultaten en de toekomstige koers blijven bij de gehele plenaire vergadering van alle activisten.

De nieuwe structuur leidde niet tot een onmiddellijk succes voor de socialisatie, maar is wel een van de redenen voor de vasthoudendheid van het initiatief, dat al zeven jaar strijdt en momenteel werkt aan een tweede referendum over socialisatie. Anders dan in 2021 is het echter niet de bedoeling om een politieke resolutie voor te stellen, maar een volwaardige wet. Bij een succesvol referendum zou de socialisatie van de woningvoorraad van het bedrijf, die momenteel in bezit is van het bedrijf, onmiddellijk van kracht worden – zelfs zonder goedkeuring van de Senaat.