Независимость центральных банков

На прошлой неделе мир стал свидетелем очередного необычного эпизода из множества, которые сопровождают президентство Трампа. Бок о бок, в строительных касках на головах, президент США и председатель Федерального резервного банка Америки прервали визит на строительную площадку новой штаб-квартиры Федеральной резервной системы в Вашингтоне, чтобы пообщаться с журналистами. Нет нужды описывать остальную часть сцены, свидетелями которой все стали. В случае с Трампом подобные мероприятия — нечто большее, чем просто публичная демонстрация особенностей политического лидера. Это повторяющиеся репетиции способа общения с электоратом, максимально напоминающего по образности и напряженности реалити-шоу , в котором один из участников — сам Трамп — всегда заметный, всегда доминирующий, всегда незаменимый персонаж.

В данном конкретном случае Трамп намеревался публично разрушить репутацию Пауэлла. Это была очередная из его бесчисленных попыток сделать это. После того, как его попытки уволить Пауэлла были пресечены Верховным судом США, Трамп теперь намерен если не заставить его уйти в отставку из-за невыносимого политического давления, то хотя бы очернить его репутацию, гарантируя, что следующий председатель Федеральной резервной системы будет более послушен воле Белого дома, что в нынешних условиях означает снижение процентных ставок. В следующую среду мы увидим, что решит сделать Федеральная резервная система. Я не сомневаюсь, что в сложившейся ситуации экономика США будет лучше защищена, если денежно-кредитная политика не будет определяться слабостью Трампа. Я также не сомневаюсь, что Пауэллу удалось осуществить «мягкую посадку» экономики США после недавнего инфляционного всплеска, который многие предсказывали невозможным.

Однако основная проблема не нова и далека от решения. То есть, должны ли центральные банки принимать решения по денежно-кредитной политике полностью независимо? Если да, то насколько распространяется эта независимость? Как можно пересмотреть критерии, на которых основываются решения центральных банков? За исключением функции банковского надзора, когда она переходит к центральным банкам, лишение исполнительной власти функции, традиционно связанной с суверенитетом, такой как денежно-кредитная политика, поскольку она направлена на определение объёма денежной массы, процентных ставок и национального обменного курса, – это не незначительное решение. Если в Португалии эти вопросы не являются актуальными, то это потому, что было принято практически консенсусное суверенное решение «разделить» национальный суверенитет с другими национальными суверенитетами в рамках Европейского союза и, в частности, Экономического и валютного союза. Другими словами, решение Португалии о «независимости» центрального банка было принято в рамках более широкого решения о национальном суверенитете. Следовательно, было бы невежественной глупостью или проявлением недобросовестности делать контекст назначений на пост управляющего Банка Португалии одинаковым до и после нашего вступления в Евросистему.

Парадоксально, но именно демократические государства, основанные на более или менее размытой форме народного суверенитета, чаще всего предоставляли центральным банкам независимый статус. Это было обусловлено не исторической инерцией, поскольку независимость и даже частный характер решений по денежно-кредитной политике в эпоху первоначального становления центральных банков изначально были заменены отношениями подчинения этих институтов исполнительной власти. Когда идея благотворности институциональной независимости окончательно восторжествовала в Европе и США, это произошло по причинам, вытекающим как из изучения политической экономии, так и из теории организаций и институтов. Американский «независимый» тезис объяснял превосходные показатели ценовой стабильности и сам прогресс экономики, если центральные банки были невосприимчивы к спонтанным жестам политиков, вечно гонящихся за иррациональными прихотями избирателей. Более сложный немецкий «независимый» тезис стремился сделать ценовую стабильность и институциональную независимость одним из основополагающих принципов экономической конституции свободы, параллельной самой политической конституции – в обеих странах царила определённая концепция разделения властей.

Но достоинства этих тезисов не затмевают сути фундаментальной проблемы. Денежно-кредитная политика – это форма политики , требующая основополагающих соображений, направленных на выражение общего блага общества. Это означает, что «суверенный» центральный банк осуществляет конкретную политическую власть в одном из её многочисленных проявлений. Более того, даже неизменно германские уставы ЕЦБ признают необходимость координации денежно-кредитной политики с другими формами экономической политики, такими как фискальная политика, что, по-видимому, указывает на то, что желаемое сотрудничество требует чёткой политической координации.

В действительности всегда существовало определённое противоречие между, с одной стороны, логикой разделения властей с её наиболее специфическим следствием – независимостью судебной системы – и, с другой стороны, императивом координации политической воли во имя политического проекта или наивного достижения общего блага. Судьи, изначально желавшие освободиться от власти централизующего короля, быстро осознали, что в демократическую эпоху их независимость столь же важна для надлежащего и беспристрастного исполнения закона и, следовательно, для построения справедливого общества. Однако, когда идея разделения властей распространилась на концепцию и реальность регулирующего государства, которое само по себе является результатом чрезвычайной концентрации задач, накопленных государством, именно соблазн судебной независимости заразил становление регулирующей независимости. И если судебная независимость преобладала даже тогда, когда судья явно был также со-законодателем, а не просто механическим ртом, выносившим приговор, предусмотренный законодателем, то регулятор и центральный банкир также могли претендовать на независимость, несмотря на то, что стали судьями и законодателями.

Оказывается, что это присвоение власти и её соответствующее осуществление не сопровождаются публичным осуждением или критикой. Обращенный к ней голос общественности воспринимается как незаконное и обуславливающее давление, терпимое лишь с учётом приоритета свободы слова в демократических обществах, но не имеющее политической функции как таковой. В этой связи напряжение удваивается, что хорошо иллюстрирует пример. Алан Блайндер, заместитель председателя Федеральной резервной системы в 1990-х годах, однажды заявил в телевизионной программе: «Последняя обязанность главы центрального банка — говорить общественности правду». Здесь денежно-кредитное управление находит высшее оправдание своей «независимости» в формировании истины и её доведении до «общественности». Оно сознательно приобретает публично-политическую функцию, которую не следует путать с технической специализацией в искусстве управления. С какой целью? Очевидно, чтобы мобилизовать общественное мнение; то самое мнение, от которого денежно-кредитное управление изначально было отстранено и к которому оно требует держаться в стороне.