Проекты избирательной реформы: изменения к худшему?

Целью данной статьи является анализ некоторых проблем в избирательной системе Ассамблеи Республики (АР), а также попыток проектов избирательной реформы BE, IL, Livre и PAN исправить их. Статья завершается размышлениями о реформе избирательной системы и альтернативным предложением.

Избирательная система Ассамблеи Республики (АР) должна преследовать две цели. Во-первых, она должна быть пропорциональной, то есть она должна гарантировать, что определенный процент голосов, поданных избирателями, преобразуется в такой же процент мест в АР. Партия с 10% голосов должна иметь 10% депутатов. Во-вторых, она должна допускать некоторую связь между избирателями и избранными должностными лицами в целях идентификации и подотчетности. Географическое представительство или избрание кандидатов по региональным спискам является одним из способов достижения этой связи. Чем меньше список, особенно если он одномандатный, тем выше идентификация между избирателями и кандидатами, и наоборот.

Пропорциональность является следствием принципа равенства, выраженного в фразе «один человек, один голос». Для того, чтобы принцип был выполнен, голос каждого избирателя должен иметь одинаковую вероятность влияния на конечный результат, как указано в прецедентном праве престижного немецкого конституционного суда с 1952 года. Пропорциональность требует двух условий:

1. Соотношение избирателей и депутатов должно быть (приблизительно) одинаковым во всех региональных округах. Другими словами, каждый депутат должен представлять одинаковое количество избирателей, будь то в Лиссабоне или в Брагансе. Требование пропорциональности между количеством депутатов и количеством избирателей в каждом округе предусмотрено в статье 149, пункте 2 Конституции.
2. В каждом региональном избирательном округе доля депутатов, избранных каждой партией, должна быть (насколько это возможно) эквивалентна доле голосов, полученных в этом избирательном округе. Для этого в каждом избирательном округе должно быть достаточное количество депутатов для представления и перевода воли избирателей в мандаты в АР.

С одной стороны, пропорциональность требует округов с большим количеством депутатов, чтобы добросовестно представлять выбор электората. С другой стороны, связь между избранными представителями и избирателями рекомендует небольшие округа. Чтобы усложнить ситуацию, есть густонаселенные районы страны, которые порождают географически небольшие округа с большим количеством депутатов, и другие, которые малонаселены, что порождает географически большие округа с небольшим количеством депутатов. График 1 показывает, что из 20 округов в стране, 11 имеют менее 9 депутатов, то есть 55% от общего числа и 2 миллиона избирателей, все во внутренних районах. Учитывая, что в последние годы число партий с парламентскими местами составляло около 9, эти 2 миллиона избирателей не имеют такого же «права голоса», как их соотечественники на побережье. Это явление «потерянных голосов».

Пропорциональная система должна компенсировать эти недостатки, позволяя избирателям в любой точке страны выбирать, не ограничиваясь количеством доступных мест. Избиратель из Лиссабона, голосующий за небольшую партию, знает, что в округе с 48 местами его голос имеет высокую вероятность парламентского представительства. Избиратель из Порталегри либо голосует за две (или три) крупнейшие партии, либо «тратит впустую» свой голос.

Есть несколько способов компенсировать это. Наиболее очевидным было бы выбрать единый избирательный округ для континента и автономного региона, сохранив при этом Европу и внешнюю Европу по два места для каждого. Эта идея имеет несколько очевидных недостатков. В автономном регионе с 230 местами избиратели должны были бы голосовать за списки из 226 депутатов, что уничтожило бы любую возможность географического представительства и сближения между избранными представителями и избирателями. Единственная страна, где действует эта система, — Израиль с парламентом из 120 депутатов, что приводит к высокому уровню фрагментации в партийной системе. Небольшие партии, которые от этого выигрывают, способны блокировать все попытки реформировать систему. Кроме того, эта система исключает любые варианты персонализации голосования, такие как открытые и полуоткрытые списки.

Другой вариант — иметь компенсационный округ. В этой системе региональные округа сосуществуют с округом, охватывающим всю территорию. Сначала места распределяются между партиями на основе региональных голосов. Затем голоса подсчитываются на национальном уровне, и места перераспределяются между партиями, но места, распределенные на первом этапе, вычитаются. Также возможно распределять компенсационные места напрямую по округам. Сначала подсчитываются места, которые были бы предоставлены каждой партии, если бы голосование проводилось в одном округе. Если партия не получила достаточно мест в региональных округах, компенсационные места распределяются по округам, где, несмотря на высокий рейтинг, она не смогла победить на выборах. В том или ином варианте эта система успешно используется в Германии, Дании, Норвегии и Швеции, а также в Португалии, в автономном регионе Азорские острова. Два условия объясняют ее хорошее функционирование: компенсационный округ или места достаточно многочисленны, и соответствующие ассамблеи были расширены, чтобы вместить их.

Интересно, что проекты реформ BE, IL и Livre игнорируют один или оба из этих аспектов: все они вписывают компенсационный округ в существующее число депутатов (230), сокращая число депутатов, доступных для региональных округов; проект BE предлагает слишком маленький избирательный округ с 10 местами, в отличие от 30 в IL и 37 в Livre. Тем самым они разрушают пропорциональность между числом депутатов и числом избирателей в каждом округе. Помимо того, что этот результат нелогичен, он еще и явно неконституционен.

Чтобы продемонстрировать этот эффект, мы воспользуемся методом д'Ондта для распределения депутатов, ожидаемых BE, IL и Livre (216, 196 и 189 соответственно) среди 20 избирательных округов национальной территории (9 266 116 избирателей) [1] . Для каждого округа рассчитывается соотношение между избирателями и депутатами, и текущий сценарий сравнивается со сценарием каждого проекта. График 2 содержит результаты.

График 2

Мы можем ясно видеть, что чем больше предлагаемый компенсационный округ, тем больше разница в числе избирателей на одного депутата. В проекте IL один депутат, избранный от Лиссабона, представляет 45 550 избирателей, а один от Брагансы — 66 390. Ливре удается создать одномандатный округ Порталегри, в котором ровно 92 543 избирателя. В этом округе метод д'Ондта работает как первый прошедший пост .

Этот результат показывает, что для создания компенсационного круга необходимо увеличить количество депутатов в AR. Эта идея непопулярна, так как она коренится в идее, что у нас «слишком много депутатов». По сравнению с европейскими странами, аналогичными по размеру нашей (9-10 миллионов жителей), данные показывают, что размер AR (график 3) и соответствующее соотношение между избирателями и депутатами (график 4) очень близки к среднему. Графики отсортированы по численности населения в порядке возрастания.

График 3

Проект PAN решает эту проблему путем перерисовки избирательных округов. Он заменяет районные избирательные округа на материке на 6 округов, примерно соответствующих NUTSII, при этом сохраняя Азорские острова, Мадейру, единый избирательный округ для эмиграции и (символический) компенсационный округ (график 5) [2] . Округа, где разница в соотношении избирателей на одного депутата самая большая, — это Азорские острова с 46 021 и Северный избирательный округ с 41 189. Эта разница аналогична той, что существует в текущей системе.

Диаграмма 5

Этот инновационный проект имеет недостатки, поскольку он затрудняет для выборных должностных лиц возможность приблизиться к избирателям и делает географическое представительство невозможным. Списки с десятками депутатов становятся слишком зависимыми от партийных справочников, а депутаты становятся анонимными. Кроме того, эти списки делают невозможным персонализацию голосов — было бы невозможно ввести для избирателей возможность сортировать имена в списке. Кроме того, проект устраняет один из самых традиционных и глубоко укоренившихся аспектов нашей избирательной системы — существование районных избирательных округов. Несмотря на то, что они были юридически отменены, округа представляют собой гораздо более сильную региональную идентичность, чем регионы.

Необходимо устранить недостаток пропорциональности в нашей системе, поскольку он подрывает равенство голосов. Это не только в интересах небольших партий, но и является проблемой для демократического здоровья. Крупнейшие партии не могут продолжать препятствовать реформам, утверждая, что большая пропорциональность затрудняет формирование большинства. Хотя нынешняя система допускала чередование между двумя крупнейшими партиями, было мало стимулов для ее изменения. Однако теперь, когда двухпартийность все больше ставится под сомнение и когда мы переходим от чередования между партиями к чередованию между блоками, правящим партиям и потенциальным партнерам необходимо будет иметь полную электоральную силу.

Однако проекты BE, IL и Livre — это изменение к худшему. Под предлогом улучшения пропорциональности системы они разрушают пропорциональность в распределении депутатов по избирательным округам. Избирательная реформа необходима, но ее невозможно достичь неконституционными проектами. Проект PAN не страдает этим недостатком, но он не способствует сближению выборных должностных лиц и избирателей.

Есть гораздо более реалистичные варианты, чем введение избирательных округов или компенсационных мандатов, которые реально потребовали бы увеличения числа депутатов в AR. Можно улучшить пропорциональность, сохранив AR на уровне 230, а районные избирательные округа такими, какие они есть. Достаточно преобразовать региональные избирательные округа в кандидатские округа и создать общенациональный подсчетный округ. Партии (или независимые граждане) представляют списки для региональных округов, но голоса суммируются на национальном уровне, а мандаты распределяются на национальном уровне. Другим вариантом было бы использовать избирательные округа, предложенные PAN, для подсчета, при этом сохраняя округа в качестве кандидатских округов.

Избирательная реформа — одна из структурных реформ, которая постоянно откладывается. Однако пропорциональность системы — это конституционное требование, которому не придали того центрального значения, которого оно заслуживает в политических дебатах. Нам нужно как можно скорее измениться к лучшему.

[1] Как предусмотрено в статье 13, пункте 2 Закона о выборах в Ассамблею Республики. [2] Структура кругов была упрощена для удобства представления и расчетов.