De onafhankelijkheid van centrale banken

Vorige week was de wereld getuige van wéér een ongewoon tafereel tussen de vele die Trump-presidentschappen te bieden hebben. Zij aan zij, met bouwhelmen op, onderbraken de president van de Verenigde Staten en de voorzitter van de Federal Reserve Bank of America een bezoek aan de bouwplaats van het nieuwe hoofdkantoor van de Federal Reserve in Washington om met verslaggevers te praten. Het is niet nodig om de rest van het tafereel dat iedereen zag te beschrijven. Bij Trump zijn deze gelegenheden meer dan alleen publieke uitingen van de eigenaardigheden van een politiek leider. Het zijn terugkerende repetities voor een manier van communiceren met de kiezers die zo dicht mogelijk bij de beelden en spanning van een realityshow ligt waarin een van de deelnemers – Trump zelf – het immer prominente, immer dominante, immer onmisbare personage is.

In dit specifieke geval was Trump van plan Powells reputatie publiekelijk te vernietigen. Het was de zoveelste poging van hem om dat te doen. Nadat zijn pogingen om Powell te ontslaan door het Amerikaanse Hooggerechtshof werden verijdeld, is Trump nu van plan om, zo niet hem tot aftreden te dwingen vanwege ondraaglijke politieke druk, op zijn minst zijn reputatie te bezoedelen. Zo wil hij ervoor zorgen dat de volgende voorzitter van de Federal Reserve zich gewilliger zal opstellen tegenover de wil van het Witte Huis, wat in de huidige context neerkomt op een verlaging van de rente. Volgende week woensdag zullen we zien wat de Federal Reserve besluit te doen. Ik twijfel er niet aan dat de Amerikaanse economie in dit stadium beter beschermd is als het monetaire beleid niet wordt bepaald door Trumps ontmoedigingen. Ik twijfel er ook niet aan dat Powell erin is geslaagd de zachte landing van de Amerikaanse economie te bewerkstelligen na de recente inflatiegolf die velen onmogelijk hadden geacht.

Het onderliggende probleem is echter niet nieuw en nog lang niet opgelost. Moeten centrale banken volledig onafhankelijk monetaire beleidsbeslissingen nemen? Zo ja, in hoeverre reikt deze onafhankelijkheid? Hoe kunnen de criteria die de beslissingen van centrale banken ondersteunen, worden getoetst? Met uitzondering van de functie van bankentoezicht, wanneer deze bij centrale banken ligt, is het geen geringe beslissing om een functie die traditioneel met soevereiniteit zelf wordt geassocieerd, zoals monetair beleid, aan de politieke wil van de uitvoerende macht te onttrekken, aangezien deze de omvang van de geldhoeveelheid, de rentetarieven en de nationale wisselkoers probeert te bepalen. Als deze kwesties in Portugal niet urgent zijn, komt dat doordat er een bijna consensuele soevereine beslissing is genomen om de nationale soevereiniteit te "delen" met andere nationale soevereiniteiten binnen de context van de Europese Unie, en meer specifiek de Economische en Monetaire Unie. Met andere woorden, de Portugese beslissing over "onafhankelijkheid" van de centrale bank is genomen in het kader van een breder besluit over nationale soevereiniteit. Het zou daarom van onwetendheid of kwade trouw getuigen als we de context van de benoemingen van de gouverneur van de Bank van Portugal gelijk zouden stellen aan die van vóór en ná onze toetreding tot het Eurosysteem.

Paradoxaal genoeg waren het democratische staten, gebaseerd op een min of meer verwarde vorm van volkssoevereiniteit, die er het vaakst voor kozen om centrale banken een onafhankelijke status te verlenen. Dit was niet te wijten aan historische inertie, aangezien onafhankelijkheid, en zelfs het private karakter van monetaire beleidsbeslissingen tijdens de opkomst van centrale banken, aanvankelijk werden vervangen door een ondergeschikte positie van deze instellingen ten opzichte van de uitvoerende macht. Toen het idee van de goedheid van institutionele onafhankelijkheid uiteindelijk zegevierde in Europa en de VS, was dat om redenen die voortkwamen uit zowel de studie van de politieke economie als de theorie van organisaties en instellingen. De Amerikaanse 'onafhankelijkheidstheorie' verklaarde superieure prestaties op het gebied van prijsstabiliteit en de economische vooruitgang als centrale bankiers immuun waren voor de spasmodische gebaren van politici, wezens die altijd de irrationele grillen van kiezers najagen. De meer verfijnde Duitse 'onafhankelijkheidstheorie' probeerde prijsstabiliteit en institutionele onafhankelijkheid te plaatsen als een van de fundamentele principes van een economische grondwet van vrijheid, parallel aan de politieke grondwet zelf – in beide zou een bepaalde opvatting van de scheiding der machten heersen.

Maar de verdiensten van deze stellingen verhullen de aard van het onderliggende probleem niet. Monetair beleid is een vorm van politiek en omvat fundamentele overwegingen van het verwoorden van het algemeen belang van een samenleving. Dit betekent dat de "soevereine" centrale bank concrete politieke macht uitoefent, in een van haar vele verschijningsvormen. Bovendien erkennen zelfs de onverbiddelijk Duitse statuten van de ECB dat monetair beleid moet worden gecoördineerd met andere vormen van economisch beleid, zoals fiscaal beleid, wat erop lijkt te wijzen dat de gewenste samenwerking expliciete politieke coördinatie vereist.

In werkelijkheid heeft er altijd een zekere spanning bestaan tussen enerzijds de logica van de scheiding der machten, met als meest merkwaardige gevolgtrekking de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, en anderzijds de noodzaak om politieke wil te coördineren ten dienste van een politiek project of de naïeve verwezenlijking van het algemeen belang. Rechters, die aanvankelijk vrijheid wensten van de macht van de centraliserende koning, beseften al snel dat hun onafhankelijkheid in het democratische tijdperk evenzeer essentieel was voor de correcte en onpartijdige handhaving van de wet, en daarmee voor de verwezenlijking van een rechtvaardige samenleving. Toen het idee van de scheiding der machten zich echter verspreidde naar het concept en de realiteit van de regelgevende staat, zelf een product van de buitengewone concentratie van taken die de staat voor zichzelf heeft opgestapeld, was het de verleiding van de rechterlijke onafhankelijkheid die de totstandkoming van de regelgevende onafhankelijkheid infecteerde. En als de rechterlijke onafhankelijkheid zelfs prevaleert wanneer de rechter aantoonbaar ook medewetgever is, en niet slechts een mechanische mond die het door de wetgever voorziene vonnis velt, dan kunnen de toezichthouder en de centrale bankier ook aanspraak maken op onafhankelijkheid, ondanks dat zij zowel rechter als wetgever zijn geworden.

Het blijkt dat deze machtsovername en de uitoefening ervan niet gepaard gaan met onderwerping aan publieke berisping of kritiek. De publieke stem die tot haar wordt gericht, wordt geïnterpreteerd als onrechtmatige en conditionerende druk, die alleen aanvaardbaar is gezien de prioriteit van de vrijheid van meningsuiting in democratische samenlevingen, maar die geen politieke functie per se heeft. In dit opzicht verdubbelt de spanning zich op een manier die een voorbeeld goed kan illustreren. Alan Blinder, vicevoorzitter van de Federal Reserve in de jaren negentig, zei ooit in een televisieprogramma: "De laatste plicht van een president van een centrale bank is het publiek de waarheid te vertellen." Hier vindt de monetaire autoriteit de ultieme rechtvaardiging voor haar "onafhankelijkheid" in de vorming van de waarheid en de communicatie ervan aan het "publiek". Ze verwerft bewust een publieke politieke functie die niet te verwarren is met technische specialisaties in de bestuurskunst. Met welk doel? Om de publieke opinie te mobiliseren, uiteraard; dezelfde opinie waaraan de monetaire autoriteit aanvankelijk was onttrokken en waarvan ze eist zich afzijdig te houden.